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日期：2010-11-02 來源：全國老齡工作委員會辦公室
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我國老齡社會初期階段
發(fā)展老齡服務的戰(zhàn)略思考
黨俊武
一
1、我國正處于老齡社會初期階段，但我國的老齡服務壓力遠遠超過已經處于老齡社會中期或高級階段的發(fā)達國家，從現(xiàn)在到2080年前后我國一直是全球老齡服務壓力最嚴峻的國家
（1）我國正處于老齡社會初期階段。一般來說，60歲以上老年人占總人口比例處在10－19％、20－29％和30％以上分別表示人口老齡化的程度，即輕度老齡化、中度老齡化和重度老齡化，并標志著相應的國家處在老齡社會的初期階段、中期階段和高級階段。據(jù)此標準，目前，我國正處在老齡社會的初期階段，大多數(shù)發(fā)達國家已經處在老齡社會的中期階段，日本60歲以上老年人口剛剛達到30％，是全球唯一進入老齡社會高級階段的國家。
（2）目前我國老齡服務的壓力已經是世界之最。老齡服務壓力一般是隨著人口老齡化、高齡化而產生的，衡量老齡服務壓力的重要指標之一是高齡化水平、特別是高齡老年人口總量。嚴格地講，我國是一個人口大國模型，是第一人口大國、是第一老年人口大國、也是人口老齡化高速發(fā)展的少數(shù)國家之一，和作為人口小國模型的任何發(fā)達國家沒有可比性。目前，美國是人口最多的發(fā)達國家，她的總人口也不過是我國總人口的零頭，美國的老年人口同樣也不過是我國老年總人口的零頭。簡單地按照人口老齡化水平來評價老齡服務壓力的國別差異缺乏足夠的說服力，必須綜合考慮人口老齡化水平、人口高齡化水平、特別是高齡老年人口總量以及經濟社會發(fā)展水平等諸多因素。2009年，我國高齡老年人口已經達到1899萬，是全球唯一一個高齡老年人口超過千萬的國家。由此來看，雖然目前我國還只是處在老齡社會的初期階段，但老齡服務的壓力卻是世界之最，這是值得引起高度關注的重要社會現(xiàn)象。
（3）未來相當長一段時期我國仍然是老齡服務壓力最大國。據(jù)全國老齡辦《中國人口老齡化發(fā)展趨勢百年預測》顯示，我國80歲以上高齡老年人口將從2000年的1199萬，增長到2050年的9448萬，接近1億。作為老齡服務對象的高齡老年人口規(guī)模如此之大，這是任何發(fā)達國家都難以相比的。
（4）我國作為老齡服務壓力最大國的狀況將一直持續(xù)到2080年前后。根據(jù)聯(lián)合國預測，2080年前后印度將代替我國成為世界第一老年人口大國，相應地，印度高齡老年人口也將快速增長，并將成為世界第一高齡老年人口大國。因此，在可預見的未來，從現(xiàn)在到2080年前后，我國老齡服務壓力將始終保持世界之最。
2、老齡服務的挑戰(zhàn)影響深遠，波及千家萬戶，是關系民生和民死的重要戰(zhàn)略性問題
（5）老齡服務的挑戰(zhàn)影響廣泛而深刻。日益膨脹的高齡老年人口帶來老齡服務的巨大壓力，既影響家庭和睦，更影響社會和諧，進一步影響政治穩(wěn)定。這是無需更多論證的基本判斷。值得強調的是，老齡服務也將直接和間接地影響經濟發(fā)展。收入、疾病和失能風險是老年期的三大風險，防范這些長期風險必須通過資本經濟（金融）實現(xiàn)分散化，因此，老齡服務保險（主要是長期照料保險）和養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險是應對人口老齡化的三大基本制度安排，所涉及的總資本在發(fā)達國家占到GDP總量的40％或者50％甚至60％以上，其中，長期照料保險是重要組成部分。因此，從長遠來說，老齡服務也是影響資本經濟的重要因素。
（6）我國老齡服務的嚴峻壓力實質上是實施計劃生育政策的代價。計劃生育是我國的基本國策，是遏制我國人口總量惡性膨脹的正確選擇。但是，任何政策都是有代價的。我國老齡服務巨大壓力的形成是人口提前老齡化的結果。計劃生育政策的成功實施使我國減少生育了4億人口，贏得了人口紅利期的到來，但這4億人正好是其父母的潛在照料者，這正是人口政策的代價之一，我們在接受計劃生育政策的社會經濟收益的同時必須承擔相應的代價。
（7）老齡服務既是國家公共服務問題更是戰(zhàn)略性問題。公共服務可以分為生產性服務和生活性服務，老齡服務屬于生活性公共服務。在成年型社會條件下，老年人口相對較少，相應地老齡服務在生活性公共服務大盤子中不可能占據(jù)重要分額。但是，在老齡社會條件下，特別是在重度老齡社會條件下，老年人、成年人和未成年人三分天下，老齡服務將會成為未來社會生活性公共服務的重要組成部分，并將會要求重塑國家公共服務體系的基本格局，需要政府、市場和社會三大部門作出重大調整。因此，著眼長遠，老齡服務不僅僅是一個社會問題，而是國家發(fā)展的一個重要戰(zhàn)略問題。
3、我國老齡服務的機遇不可多得，但發(fā)展條件嚴重滯后，把可能的機遇轉變?yōu)楝F(xiàn)實的機遇必須舉全社會之力
（8）老齡服務給我國帶來的機遇不可估量。老齡服務是勞動密集型產業(yè)，需要大量人力資源；也是技術密集型產業(yè)，需要醫(yī)療、護理、老年學、心理學等多學科知識技能；同時也是資本密集型產業(yè)，需要大量資本投入，特別是服務費用的需求量將是驚人的。因此，發(fā)展老齡服務給我國帶來新的發(fā)展機遇，對于拉動內需、增加就業(yè)和發(fā)展資本經濟的意義值得高度期待。
（9）我國發(fā)展老齡服務的條件嚴重滯后。我國仍然屬于中低收入的發(fā)展中國家，城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化，整個公共服務發(fā)展嚴重滯后，發(fā)展老齡服務的硬環(huán)境和軟環(huán)境都不具備。我們的城鎮(zhèn)化建設基本沒有考慮老齡社會的要求，新農村建設還沒有充分考慮農村人口老齡化特別是高齡老年人口日益增多的客觀要求。目前，我們尚處在解決養(yǎng)老、醫(yī)療等老年人的基本生活問題的階段，解決老齡服務特別是長期照料保險等制度建設尚未列入議事日程。在家庭功能日益弱化的情況下，面對高速發(fā)展的人口老齡化和高齡化特別是失能老年人口的急劇增長，我們基本上可以說是有些措手不及。因此，要把老齡服務帶來的巨大潛力轉變?yōu)楝F(xiàn)實力量面臨重重困難。
（10）發(fā)展老齡服務需要動員全民全社會的力量。要把老齡服務帶來的可能機遇轉變?yōu)楝F(xiàn)實的機遇，僅僅依靠政府、市場和社會三大部門的任何一個都是不可能的，必須舉全社會之力，發(fā)揮三大部門各自的作用。在老齡社會的初期階段，特別是在整個國家公共服務發(fā)展嚴重滯后的情況下，政府在發(fā)展老齡服務上發(fā)揮主導作用毋庸置疑，問題是要弄清政府發(fā)展老齡服務的基本職能定位，根本點就是不能直接下場踢球，從球場上逐漸淡出，回歸到制定規(guī)則、創(chuàng)造條件（如投入）和加強監(jiān)管的本來職能上來。在市場經濟逐漸成熟的條件下，努力創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮市場作用推動老齡服務發(fā)展。在社會建設過程中，積極營造環(huán)境，充分發(fā)揮社會組織參與發(fā)展老齡服務的作用。在建設公民社會的條件下，充分發(fā)揮公民、家庭的作用，形成三大部門發(fā)展老齡服務的共擔機制。
二
4、老齡服務涉及方方面面，但不是無所不包，發(fā)展老齡服務首先要明確老齡服務的基本概念和基本理念
（11）老齡服務屬于混合品。目前，老齡服務已經成為一個重要的熱點難點問題，也成為公眾普遍關注的熱門話題，但各界關于老齡服務的基本概念含混不清，直接影響老齡服務事業(yè)的健康發(fā)展，需要從理論上加以科學界定。首先，老齡服務和養(yǎng)老、醫(yī)療都是老年人晚年生活的三大基本需求，但養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障主要是解決老年人的吃飯和看病問題，而服務主要指老年人發(fā)生半失能或失能以后的長期照料問題。其次，老齡服務屬于生活性公共服務的范疇，但不包括老年人和其他居民共有的公共服務（例如面向所有居民的社區(qū)服務），它特指老年人的特殊服務需求，也就是長期照料服務問題。第三，低齡、健康老年人的文化、體育、教育活動屬于老年群眾工作的范疇，也是屬于老年群體社會管理和老年群體自治的范疇，也可以分別納入公共文化、公共體育和公共教育的范疇（目前的老年教育需要按照終身教育的理念納入公共教育服務）。第四，低齡、健康老年人入住商業(yè)性服務機構，這是純市場行為，政府不應干預，但從方向上我們應當堅持鼓勵老年人居住在家。最后，老年維權屬于老齡工作部門的一項工作職能，不在老齡服務的范疇。因此，不能把老齡服務泛化。目前有一個“基本養(yǎng)老服務”的概念，內涵和外延十分不清晰，這個“基本”是指服務對象？還是指服務內容？抑或是指服務水平？這些問題值得認真商榷?？傊淆g服務既是公共品，需要政府發(fā)揮主導作用；也是私人品，需要個人和家庭承擔責任。
（12）老齡服務的對象和內容決定服務方式。目前，老齡服務方式成為熱點，人們對居家服務和機構服務討論比較深入，但卻沒有弄清老齡服務的對象和內容。老齡服務的對象不是所有老年人，主要是指失能和半失能老年人，否則，如此巨大的服務量及其無限責任是任何國家和社會難以承擔的。服務內容主要包括生活照料、康復護理、精神慰藉和臨終關懷等非治療性的綜合性服務。至于居家服務和所謂的機構服務實際上都屬于機構服務，一個是有固定場所（如護理院），一個在社區(qū)建立服務機構，入戶為居住在家的半失能或失能老年人提供服務。因此，“居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充”的老齡服務理念需要重新界定。
（13）老齡服務的重中之重是長期照料服務。我國傳統(tǒng)文化中“養(yǎng)兒防老”的關鍵是關注老年人出現(xiàn)半失能或失能以后要有人照顧。人們所講的“后顧之憂”的“憂”也與此同理。因此，發(fā)展老齡服務的重中之重不是要搞花團錦簇，讓低齡、健康老年人唱起來、跳起來，或者讓他們住進高檔舒適的老年公寓，也不是用面向所有居民的社區(qū)公共服務代替有特定內容的老齡服務，更不是用解決吃飯問題和看病問題的所謂“服務”來模糊有特殊要求的老齡服務，而是要著力發(fā)展專業(yè)化、規(guī)范化、標準化的長期照料綜合性服務。
（14）長期照料服務的核心是服務費用供給和服務供給的基本均衡。我國老齡服務發(fā)展的最大難題是長期照料服務的有效需求嚴重不足。破解老齡服務難題的關鍵不是在發(fā)展居家服務等服務方式上大做文章，而在于兩點：一是要讓有長期照料服務需求的老年人能夠有購買力，也就是要有穩(wěn)定的服務費用來源或者保障服務費用的制度安排；二是要提高服務供給的能力。如果能夠實現(xiàn)這兩點，長期照料服務才能可持續(xù)發(fā)展。但前者是決定性的因素?，F(xiàn)代經濟不是供給經濟而是需求經濟，只要有有效需求，建立機構、建設服務設施、組織服務人力資源等問題就迎刃而解。
5、發(fā)展老齡服務不僅僅是蓋房子，培訓服務人員，根本任務是構建體系
（15）發(fā)展老齡服務涉及多方面因素但根本任務是體系構建。老齡服務或者說長期照料服務涉及服務費用、服務基礎設施、服務機構、服務人員等方方面面。發(fā)展老齡服務需要整合資源、多輪驅動、形成合力，在解決當前十分突出的老齡服務問題的基礎上，構建適合國情的老齡服務服務體系。這個體系包括六個層次，即：建立以社會保險為主和商業(yè)保險為輔的長期照料保險制度，解決老齡服務費用來源問題；按照國退民進的原則，從國建國營、國建民營和民建民營相結合逐步過渡到民建民營的老齡服務運行機制，解決老齡服務的提供主體問題；建立專業(yè)化、規(guī)范化的服務隊伍，解決老齡服務人力資源問題；建立被保險人、保險人和服務機構三方的合作格局，解決老齡服務的協(xié)作問題；建立科學、嚴格和人性化的長期照料服務行業(yè)標準，解決老齡服務的行業(yè)規(guī)范問題；建立政府、社會、行業(yè)、專家、老年人和家庭相結合的老齡服務質量監(jiān)督體制，解決老齡服務的質量和水平問題。
（16）發(fā)展老齡服務的優(yōu)先領域是建立多元化的服務費用籌措機制。長期照料服務可持續(xù)運行的根本在于長期照料服務有效需求和有效供給的基本均衡，以及被保險人、保險人（保險機構）和服務機構三者之間的良性互動。其中，長期照料服務有效需求是決定性因素。因此，著眼長遠，發(fā)展老齡服務的優(yōu)先領域是建立來源穩(wěn)定和多元化的服務費用籌措機制。
6、發(fā)展老齡服務的當務之急是完善管理體制、健全發(fā)展機制、探索符合中國國情的發(fā)展路徑
（17）發(fā)展老齡服務的突破口是針對服務供給主體大做文章。構建老齡服務體系是一個系統(tǒng)工程，不可能一步到位，必須尋找突破口。從主體和客體兩方面來說，服務供給主體是發(fā)展老齡服務更為能動、更富于活力、更容易成長并取得成效的因素。因此，發(fā)展老齡服務的突破口應當是從服務提供主體入手，采取強有力的措施。
（18）改革國辦老齡服務機構是發(fā)展老齡服務和提升國家公共服務能力的戰(zhàn)略選擇。國辦老齡服務機構雖然是計劃經濟時代的產物，但在老齡服務事業(yè)發(fā)展中曾經發(fā)揮了不可替代的作用，而且還將繼續(xù)發(fā)揮作用。但是，應對人口老齡化特別是高齡化的深刻挑戰(zhàn)、適應政府職能轉換的客觀要求、順應社會力量積極興辦老齡服務事業(yè)的發(fā)展走向，預防公共財政壓力積羽沉舟的嚴峻風險，改革國辦老齡服務機構已經成為老齡社會條件下發(fā)展社會事業(yè)的一項重要戰(zhàn)略決策，同時也是從根本上為大力扶持民辦老齡服務機構快速發(fā)展創(chuàng)造條件的體制機制創(chuàng)新之舉。在經濟領域，我們已經通過國企改革為我國宏觀經濟快速增長奠定了深厚的基礎。今后，在社會領域，改革國辦老齡服務機構將可能為推動社會事業(yè)快速發(fā)展提供強大驅動，也是站在新的歷史起點上進一步深化改革開放事業(yè)的重要突破口。
（19）扶持民辦老齡服務機構是應對老齡服務巨大挑戰(zhàn)的必然要求。目前，民辦老齡服務機構是社會事業(yè)的新增長點，也是未來老齡服務事業(yè)的主力軍。發(fā)展民辦老齡服務機構不是推卸政府責任，而是通過向民辦服務機構購買服務、推動政府職能歸位、實現(xiàn)政府職能轉換的重要舉措。值得強調的是，老齡服務是混合品，政府不可能承擔無限責任，在未來高齡化的嚴峻形勢下，堅持國辦老齡服務機構的發(fā)展模式有可能會把政府推向老齡服務危機的陷阱。民辦老齡服務機構具有無限的生命力，在繼續(xù)鞏固家庭養(yǎng)老功能的條件下，只要建立起政府、市場和社會以及老年人和家庭的共擔機制，由民辦老齡服務機構作為服務提供主體，不僅可以應對未來高齡化的巨大壓力，而且對于推動社會事業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有深刻意義。在經濟領域，我們已經通過扶持民營經濟為宏觀經濟注入取之不盡的活力。今后，在社會領域，大力扶持民辦老齡服務機構將有利于社會事業(yè)發(fā)展形成新的格局，對于推動社會建設具有創(chuàng)新示范的重要意義。
三
7、發(fā)展老齡服務的戰(zhàn)略前提是從根本上減少老齡服務的需求，推動實施積極老化戰(zhàn)略，最大限度地從源頭上降低老齡服務的壓力
（20）發(fā)展老齡服務的戰(zhàn)略理念需要統(tǒng)一到積極老化戰(zhàn)略上來。老齡服務的壓力源自人口老齡化和高齡化，特別是人口余壽延長過程中老年人失能期的延長。因此，從長遠發(fā)展戰(zhàn)略上來說，發(fā)展老齡服務的戰(zhàn)略理念首先要考慮的不是建立龐大的老齡服務體系，而是轉變被動觀念為主動觀念，按照積極老化戰(zhàn)略的要求，推動全民提高健康水平，努力延長健康余壽，最大限度地縮短老年人的失能期，把老齡服務的壓力降低到合理和可以承受的范圍。需要強調的是，過去講得的“積極老齡化”在理論上說是既是誤翻也是誤讀。因為，老齡化特指人口年齡結構從成年型轉變?yōu)槔夏晷偷淖儎于厔荩@個過程是否“積極”、如何“積極”？都講不通。以“保障、健康、參與”為核心內容的積極老化是指老年人的老化或衰老過程，但積極老化更深刻的含義是指個體在生命歷程中保持身體、心理和社會三方面的健康，確保最大限度地縮短老年人的失能期。
（21）老齡工作在老齡服務領域的著眼點是緊緊抓住老年群體的健康促進工作。如果說計劃生育工作的核心就是僅僅抓住育齡婦女的生育行為，那么，老齡工作在老齡服務領域的著眼點就是緊緊抓住高齡老年群體的健康促進工作。在老年群體特別是高齡老年群體內部，慢性病、高危病種的發(fā)生是老齡服務壓力加劇的重要原因。大力加強健康促進工作，可以最大限度地降低慢性病的急性發(fā)作、高位病種的發(fā)生率，從而大大緩解老齡服務的壓力。
8、發(fā)展老齡服務必須立足當前，更要放眼長遠，制定實施應對老齡服務挑戰(zhàn)的中長期發(fā)展規(guī)劃
（22）發(fā)展老齡服務的前提是摸清服務供求狀況。目前，老齡服務已經成為一個熱門話題，相關部門正在采取政策措施給予大力推動，許多企業(yè)也紛紛參與進來。但是，關于我國城鄉(xiāng)老年人的服務需求狀況，特別是這些服務需求的有效性，也就是購買服務的觀念準備、資金準備等以及老齡服務的供給狀況，總體上仍然是若明若暗，需要盡快開展“全國城鄉(xiāng)老齡服務供求狀況專項調查”，以便摸清家底，作出基本判斷。
（23）發(fā)展老齡服務必須科學預計未來不同階段的服務需求。目前，關于未來我國老齡服務需求的發(fā)展趨勢問題仍然停留在人口學的預測上，對于未來我國老齡服務的壓力還缺乏經濟學、社會學、心理學和老年學等多學科的分析和論證。因此，需要在完成“全國城鄉(xiāng)老齡服務供求狀況專項調查”的基礎上，對我國未來不同階段老齡服務需求的壓力作出科學、準確和客觀的判斷，這是構建老齡服務體系的基本依據(jù)。
（24）制定實施應對老齡服務挑戰(zhàn)的中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。我國是老齡服務大國，發(fā)展老齡服務是老齡社會條件下的一項戰(zhàn)略性的系統(tǒng)工程、民生工程和德政工程，必須通過制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，以便明確發(fā)展老齡服務的基本目標、基本任務、發(fā)展步驟和重大舉措。同時，更重要的是，通過制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，可以在描畫未來發(fā)展藍圖的基礎上，進一步明確立足當前要從哪些方面著力做好準備。
9、老齡服務的可持續(xù)發(fā)展需要加快建立長期照料保險制度、理順管理監(jiān)督體制、發(fā)展服務網(wǎng)絡
（25）長期照料保險制度是老齡服務長遠發(fā)展的持續(xù)引擎。從總體概率上來說，失能風險的發(fā)生是比較確定的；但從每一位公民來說，在老年期是否發(fā)生失能風險是不確定的。因此，建立長期照料保險制度不僅僅是老年人的事情，而是涉及全民的一項新的制度安排。當前，長期照料商業(yè)保險在我國已經起步，但基于經濟社會等多方面的原因，這項事業(yè)開展舉步維艱、進退維谷。對此，需要加大扶持力度，大力推動政府扶持下的長期照料商業(yè)保險制度。長期照料社會保險制度是我國應對人口老齡化特別是高齡化挑戰(zhàn)的必然選擇，目前尚未提上議事日程，需要加強調查研究，選擇適當時機開展試點，努力推動。
（26）理順管理體制是推動老齡服務實現(xiàn)突破性發(fā)展的關鍵?，F(xiàn)階段我國老齡服務的根本特征是嚴重滯后于人口老齡化特別是高齡化發(fā)展的現(xiàn)實需要，最大的難題是有效需求嚴重不足，但發(fā)展的瓶頸是管理體制亟待理順，具體表現(xiàn)是多頭管理、運行機制存在障礙、服務質量監(jiān)督不到位。老齡服務是混合品，政府、市場和社會三大部門以及家庭和個人都是責任主體，這五個主體的責任邊界和責任共擔機制尚未明確。僅從政府這一主體來說，涉及發(fā)改委、財政、民政、衛(wèi)生、人社等多個部門，由于責任邊界不明晰，造成相關部門各自為政、缺乏統(tǒng)一協(xié)調行動，是老齡服務快速發(fā)展的體制機制性障礙。因此，發(fā)展老齡服務的當務之急是理順管理體制、明確運行機制、加強服務質量監(jiān)督。
（27）建設服務網(wǎng)絡是構建老齡服務體系的基礎性任務。我國人口老齡化過程伴隨城鎮(zhèn)化過程。一方面，從城鎮(zhèn)來說，人口老齡化快速發(fā)展，對城鎮(zhèn)建設提出新的更高的要求；另一方面，從農村來說，人口老齡化更為嚴峻，對新農村建設帶來巨大壓力。從總體來說，無論城鎮(zhèn)建設還是新農村建設，目前的建設目標、建設任務和建設項目等都還不能適應人口老齡化的要求。因此，必須堅持以人為本，統(tǒng)籌規(guī)劃，按照符合中國國情的城鄉(xiāng)老年宜居環(huán)境的要求，把老齡服務基礎設施建設、老齡服務隊伍建設等作為重要內容納入城鎮(zhèn)建設和新農村建設規(guī)劃，逐步形成網(wǎng)絡，為建設老齡服務體系奠定基礎。
（28）我國雖然正處于老齡社會初期階段，但面對的老齡服務壓力遠遠超過任何國家，這是我國在社會建設領域的一個重要國情。在我國國民人均收入較低和綜合國力還不強大的情況下，老齡服務有效需求和有效供給的嚴重不足是發(fā)展老齡服務的根本矛盾。但是，老齡服務是重大的民生問題，也是重大的民死問題，攸關千家萬戶，涉及每一個公民的后顧之憂。如果只是少數(shù)人發(fā)生失能，那僅僅是個人和家庭的悲劇。但是，在成千上萬、上千萬人甚至更多人發(fā)生失能的情況下，如果沒有強大的老齡服務體系，那就是一場社會災難。因此，立足當前，放眼長遠，必須綜合協(xié)調政府有關部門、充分發(fā)揮市場作用、努力調動社會力量積極參與，在繼續(xù)鞏固家庭養(yǎng)老的基礎上，推動全民積極老化，努力構建符合我國國情的老齡服務體系。我們相信，在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度不斷完善的同時，老齡服務體系的建成不僅有利于我們成功應對重度老齡化和人口高齡化的挑戰(zhàn)，同時，也可以解除每一位公民的后顧之憂，為確保全體公民人人享有尊嚴生活構建起最后一道安全防線。
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作者系全國老齡工作委員會辦公室政策研究部副主任，經濟學博士
