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日期：2010-12-20 來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)整理
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“社會(huì)福利社會(huì)化”是政府將社會(huì)福利的供給完全或部分轉(zhuǎn)移到民營(yíng)部門(mén)，同時(shí)引入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)則，以?xún)r(jià)格機(jī)能調(diào)節(jié)供需，并且強(qiáng)調(diào)使用服務(wù)者的購(gòu)買(mǎi)力等措施，用以分配并有效利用服務(wù)的資源。在老齡化日益嚴(yán)重的趨勢(shì)下如何有效地利用人力和物力資源，為更多的人提供高質(zhì)量的服務(wù)成為社會(huì)普遍關(guān)心的話(huà)題。 社會(huì)福利制度的歷史沿革 建國(guó)以來(lái)，社會(huì)福利制度建設(shè)大致經(jīng)歷了兩個(gè)大的發(fā)展階段：第一階段重在改造舊中國(guó)遺留下來(lái)的社會(huì)福利體制的基礎(chǔ)上，形成了國(guó)家負(fù)責(zé)、官方包辦的民政福利和單位包辦的職工福利等傳統(tǒng)福利制度；第二階段是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行制度重塑并逐漸向社會(huì)化福利方向發(fā)展。早在20 世紀(jì)80 年代中期，民政部就針對(duì)社會(huì)福利事業(yè)資金渠道單一、服務(wù)對(duì)象狹窄、管理方式落后、服務(wù)水平不高、人員素質(zhì)偏低等狀況提出了“社會(huì)福利社會(huì)辦”的思路。自1998 年以來(lái)，民政部在各地探索與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，在廣州、上海、溫州等13 個(gè)城市進(jìn)行了社會(huì)福利社會(huì)化試點(diǎn)，取得了成功經(jīng)驗(yàn)。 社會(huì)福利社會(huì)化改革跟人口老齡化帶來(lái)的福利供給壓力分不開(kāi)。改革開(kāi)放之前城鄉(xiāng)間的福利制度存在很大差異，就老年照顧而言，農(nóng)村除了“五?！崩先擞烧蠢显赫疹櫼酝猓溆喽际怯杉彝フ震B(yǎng)。城市基本上是一個(gè)單位社會(huì)，大多數(shù)社會(huì)福利都是通過(guò)單位來(lái)提供。在養(yǎng)老方面，一般的老人經(jīng)濟(jì)上主要由單位供養(yǎng)（單位退休金）、醫(yī)療費(fèi)用由單位報(bào)銷(xiāo)、生活照顧則由家庭承擔(dān)。只有那些“三無(wú)”對(duì)象（無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定撫養(yǎng)人或贍養(yǎng)人）才由國(guó)家在社會(huì)福利院照顧。但隨著人口老齡化的到來(lái)，原有社會(huì)福利院由于規(guī)模限制、設(shè)施老化等問(wèn)題，無(wú)法滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求，改革社會(huì)福利制度勢(shì)在必行。養(yǎng)老需求的增加，也引起政府的重視，開(kāi)始動(dòng)員社會(huì)多方力量，鼓勵(lì)民營(yíng)資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。 民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展步履艱難 一方面養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)有需求，另一方面國(guó)家政策鼓勵(lì)、支持，各地民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷攀升，但從全國(guó)各地民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況來(lái)看，地區(qū)差異巨大，很多民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨著生存的困境。 改革前，官方包辦福利的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，服務(wù)主要由社會(huì)福利院提供，具有很強(qiáng)的壟斷性。社會(huì)福利社會(huì)化改革后涌現(xiàn)出一批民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，從而形成了兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的利益群體。政府投資興建的公辦社會(huì)福利院，既能享受政府的優(yōu)惠政策，又能得到財(cái)政支持；而由個(gè)人或企業(yè)投資興建的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，從政府得到的政策和資金支持非常有限。同處于養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中，二者之間既沒(méi)有明顯的功能劃分，在運(yùn)行機(jī)制上又形成了兩種不同的模式，導(dǎo)致服務(wù)市場(chǎng)的扭曲。加之很多民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理經(jīng)驗(yàn)匱乏，專(zhuān)業(yè)為老服務(wù)人才匱乏，諸多因素導(dǎo)致多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)困難。
非營(yíng)利民間組織在社會(huì)化養(yǎng)老體系中的作用
從中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老的實(shí)際情況來(lái)看，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老并不是大多數(shù)老人的選擇，多數(shù)老人仍希望能在自己家中安度晚年。那里有自己日常生活和與家人共聚天倫的回憶，亦有多年來(lái)建立的鄰里網(wǎng)絡(luò)，熟悉的地理環(huán)境和設(shè)施，居家生活最能體現(xiàn)個(gè)人自主性，令老人得到尊嚴(yán)。如何以較低的成本提供給老人高質(zhì)量的服務(wù)，滿(mǎn)足老人留在社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老的需求，減輕照顧者的壓力，需要在進(jìn)行養(yǎng)老制度改革中長(zhǎng)期關(guān)注，而非營(yíng)利民間組織在這種養(yǎng)老模式中恰能發(fā)揮重要作用。
實(shí)踐證明，非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中的地位越來(lái)越重要，它不僅彌補(bǔ)了政府公共財(cái)政支出的不足，而且克服了政府直接提供公共服務(wù)所產(chǎn)生的問(wèn)題。政府所承擔(dān)的直接提供養(yǎng)老服務(wù)的功能，需要由非營(yíng)利民間組織來(lái)承接，否則就會(huì)出現(xiàn)服務(wù)真空，引起社會(huì)不安。可見(jiàn)，非營(yíng)利民間組織在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演著關(guān)鍵性角色。
社會(huì)福利社會(huì)化強(qiáng)調(diào)為老人提供包括機(jī)構(gòu)服務(wù)、社區(qū)照顧和居家養(yǎng)老等在內(nèi)的多元化服務(wù)。能為富裕老人提供私人服務(wù)和保險(xiǎn)權(quán)益；為窮人和邊緣人群提供具有保障性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。社會(huì)力量參與養(yǎng)老事業(yè)，不僅個(gè)人的自主選擇增多了，而且可以節(jié)省政府成本，提高效益，還有助于整體提升為老服務(wù)水平。養(yǎng)老服務(wù)中國(guó)家需要引入市場(chǎng)化的管理模式，政府改變 “大包大攬”的做法，把國(guó)家重新塑造為組織者、管理者和購(gòu)買(mǎi)者，而不是服務(wù)的直接提供者，非營(yíng)利民間組織則可以作為服務(wù)的提供者，在養(yǎng)老服務(wù)中可以充分發(fā)揮自身的積極作用。
在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域扶持非營(yíng)利民間組織發(fā)展
政府可以制定政策、用公共財(cái)政為消費(fèi)者提供某種服務(wù)，而不直接扮演服務(wù)的生產(chǎn)者角色，把生產(chǎn)者的角色讓非營(yíng)利民間組織來(lái)扮演，這就是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府投資服務(wù)項(xiàng)目的硬件建設(shè)，交由民間組織來(lái)運(yùn)營(yíng)，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“公建民營(yíng)”、“租賃轉(zhuǎn)讓”和“委托經(jīng)營(yíng)”就是這種形式。在養(yǎng)老服務(wù)體系中，民間組織作為政府的輔助力量發(fā)揮著重要作用，政府應(yīng)予以積極支持。要在制度設(shè)置方面積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系中的民間組織，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化，筆者認(rèn)為需要從政府對(duì)非營(yíng)利民間組織的扶持和政府對(duì)民間組織建立評(píng)估機(jī)制這兩個(gè)方面著手。
政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，大力扶持非營(yíng)利民間組織發(fā)展。在西方國(guó)家，照顧老人的服務(wù)是一項(xiàng)高度專(zhuān)業(yè)和“昂貴”的服務(wù)，它需要多方面的專(zhuān)業(yè)人才提供各種不同的貼身服務(wù)。例如，在機(jī)構(gòu)、院舍照顧的情況，護(hù)理人員照顧病人的疾病康復(fù)、營(yíng)養(yǎng)師為不同疾病的老人設(shè)計(jì)不同的膳食餐單、社會(huì)工作人員為孤獨(dú)抑郁的老人提供心理輔導(dǎo)等，推行居家養(yǎng)老服務(wù)中，聘用這些專(zhuān)業(yè)人員所需的資金數(shù)額是巨大的，這對(duì)尚未發(fā)展成熟的民營(yíng)或非政府團(tuán)體來(lái)說(shuō)是項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)。因此，政府必須在社會(huì)福利領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用，特別是在改革前期，政府應(yīng)該增加財(cái)政投入，加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)，扶持民間組織發(fā)展。
建立有效的評(píng)估機(jī)制，包括政策評(píng)估和機(jī)構(gòu)評(píng)估機(jī)制。定期或不定期對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估工作應(yīng)該由社會(huì)福利服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)成立專(zhuān)家委員會(huì)來(lái)進(jìn)行，以保證評(píng)估的客觀性和公正性。政府根據(jù)評(píng)估結(jié)果與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)鑒定委托服務(wù)合同，或者按養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為社會(huì)提供公益性服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來(lái)提供經(jīng)費(fèi)資助。這樣可以有效、合理地分配福利資源，并創(chuàng)造機(jī)構(gòu)服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高。
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