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完善養(yǎng)老服務(wù)體系亟須打通“堵點”
日期：2020-07-09 來源：法制日報
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早晨7點左右起床，9點左右吃完早飯出門買菜，買完菜回家收拾家務(wù)，中午吃點水果之后休息，下午四五點鐘吃晚飯，接著在小區(qū)里遛彎兒。
這是北京市大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)某小區(qū)居民毛女士大多數(shù)日子的活動軌跡。毛女士今年65歲，感覺退休之后“無所事事”。
近日發(fā)布的《社會保障綠皮書：中國社會保障發(fā)展報告（2020）No.11》（以下簡稱《社會保障綠皮書》）認(rèn)為，這正是我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在“十四五”時期（2021年至2025年）必須打通的“堵點”、消除的“痛點”之一，即目前的養(yǎng)老服務(wù)不能讓老年人老有所為。
在《社會保障綠皮書》課題組看來，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的其他“堵點”“痛點”還包括：居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之間仍不協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)在“結(jié)合”方面仍需下功夫等，以至于無法滿足老年人多樣化多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。
實施積極老齡化戰(zhàn)略
鼓勵老年人老有所為
7月7日下午，在小區(qū)一棟居民樓下，《法制日報》記者見到了正在和老街坊聊天的毛女士。此時，太陽已經(jīng)偏西，有風(fēng)，正適合納涼。
毛女士退休前是一名教師，十幾年前為了孫子上學(xué)，搬到這套房子里，把自己位于城里的一套房子騰給孫子住。
老兩口想孫子時，會趁著周末開車把孫子接到身邊“放放風(fēng)”。孫子不在身邊時，他們每天就是買菜做飯干家務(wù)。
“年輕的時候愛打羽毛球，也愛游泳，最喜歡的還是旅游。”毛女士在回憶自己的青春歲月時說。
“剛搬到大興時還能繞著居民樓遛彎兒十幾圈，但現(xiàn)在歲數(shù)大了，身體不好，最近幾天都沒出門。”毛女士一臉苦笑。
在毛女士看來，與退休前最大的差別，是退休后不知道能干點啥。
近日發(fā)布的《社會保障綠皮書》認(rèn)為，黨的十八大以來，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展時期。特別是自《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》頒布以來，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系已經(jīng)基本形成。
根據(jù)民政部的數(shù)據(jù)，截至2019年年末，全國共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施17.77萬個，養(yǎng)老服務(wù)床位754.6萬張。
但目前養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展不平衡的問題仍然存在，養(yǎng)老服務(wù)的總體質(zhì)量和水平仍然不能令人滿意，養(yǎng)老服務(wù)的供給與老年人的需求仍然存在脫節(jié)等問題。
因此，《社會保障綠皮書》撰稿人、中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部教授青連斌認(rèn)為，“十四五”時期，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)必須打通“堵點”，消除“痛點”，持續(xù)完善居家社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。
老年人無所事事正是其中一個“堵點”和“痛點”，其背后是我國應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略和政策體系仍存在短板。
青連斌認(rèn)為，面對我國日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢及其挑戰(zhàn)，相關(guān)部門制定和實施了健康老齡化規(guī)劃。
“老年人不僅需要健康、長壽，而且需要積極參與社會經(jīng)濟(jì)文化和公共事務(wù)，老年人是社會的寶貴資源，他們?nèi)匀皇巧鐣敻坏膭?chuàng)造者和社會發(fā)展進(jìn)步的積極貢獻(xiàn)者。”青連斌稱，必須適時把我國應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略和政策體系從健康老齡化轉(zhuǎn)向積極老齡化并落地實施，老年人不僅要老有所養(yǎng)、老有所依，也要老有所學(xué)、老有所樂、老有所為。
北京師范大學(xué)中國公益研究院助理院長高云霞在接受《法制日報》記者采訪時稱，積極老齡化非常重要，因為絕大部分老年人仍然健康且充滿活力，他們的自我價值的實現(xiàn)和社會交往也會促進(jìn)其健康，所以，確實需要從養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃方面出臺更多的扶持政策，比如鼓勵開辦老年大學(xué)、支持老年人就業(yè)創(chuàng)業(yè)。
制度化明確居家養(yǎng)老
人財物支持不拖后腿
考慮到自己和老伴兒年紀(jì)越來越大，老兩口開始考察附近的養(yǎng)老院，但一家一家看下來，也沒找到可心的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。
“如果突然犯病了，要是不死，老伴兒照顧不了我，那就得去養(yǎng)老院。”毛女士說。
但毛女士還有另外一個考慮，那就是等孫子長大后，老兩口搬回城里住，孫子一家回大興住。
在她看來，城里的房子足夠他們居住，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施齊全，有老年活動站，有針對獨居老人、空巢老年人的專門服務(wù)，有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，能滿足自己的飲食需求、醫(yī)療需求、家庭衛(wèi)生需求，“住家里就能養(yǎng)老”。
根據(jù)青連斌的研究，在“十二五”期間，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點實際上是放在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，為此出臺了包括建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼等激勵措施，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和增加床位供給。“十三五”時期，我國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的政策思路有所調(diào)整，居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位得到重視，新的養(yǎng)老服務(wù)體系初步形成。
高云霞認(rèn)為，在東方文化背景下，老年人還是傾向于生活在熟悉的環(huán)境中，在社區(qū)就近養(yǎng)老，在“十二五”期間我國以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為主背后的原因在于長期以來養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的慣性所致，畢竟我國的養(yǎng)老服務(wù)是從機(jī)構(gòu)起步，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在專業(yè)化服務(wù)體系方面也是走在前列，由此形成機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為主的地位。
高云霞稱，但北京的“9064”（到2020年實現(xiàn)90%的老年人居家養(yǎng)老，6%的老年人社區(qū)養(yǎng)老，4%的老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老）和上海的“9073”（90%家庭自我照顧，7%社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，3%機(jī)構(gòu)養(yǎng)老）等地方實踐卻說明，老年人居家和社區(qū)養(yǎng)老才是社會發(fā)展的趨勢，未來應(yīng)該成為養(yǎng)老服務(wù)體系的主流。
《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》頒布以來，國務(wù)院辦公廳、民政部及相關(guān)部門配套出臺50多件具體指導(dǎo)性文件，涵蓋了養(yǎng)老服務(wù)各個領(lǐng)域，“養(yǎng)老服務(wù)政策框架基本確立”。
青連斌認(rèn)為，“十四五”期間，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的重點、需要打通的一個“堵點”是，必須從以前重機(jī)構(gòu)、輕居家轉(zhuǎn)變到打牢居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)上來，滿足大多數(shù)老年人居家養(yǎng)老服務(wù)的需求，“國家在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)方面出臺許多政策，關(guān)鍵是落實到位”。
在高云霞看來，從制度供給的角度看，在各地實踐和國家政策的基礎(chǔ)上，亟須在國家層面通過立法對居家養(yǎng)老的地位予以制度化明確，同時從人財物等方面健全和完善居家養(yǎng)老服務(wù)支持體系。
為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合提供保障
解決老年人就醫(yī)難題
毛女士提出了自己對居家養(yǎng)老的期待：“除了有老年飯桌之外，有老年醫(yī)務(wù)室，量量血壓，突發(fā)疾病能幫著聯(lián)系醫(yī)院。”
在青連斌看來，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合不能很好 “結(jié)合”，不能解決老年人的看病問題，也是一個“堵點”和“痛點”。
青連斌分析認(rèn)為，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的“醫(yī)”，主要包括兩個方面：一是醫(yī)療，二是護(hù)理。
醫(yī)療包括，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以不同形式為入住老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開通預(yù)約就診綠色通道，為入住老年人提供醫(yī)療巡診、健康管理、保健咨詢、預(yù)約就診、急診急救、中醫(yī)養(yǎng)生保健等服務(wù)，確保入住老年人能夠得到及時有效的醫(yī)療救治。
護(hù)理則是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為醫(yī)院醫(yī)療救治后的老人的后期康復(fù)護(hù)理場所，為老年人提供康復(fù)期護(hù)理、穩(wěn)定期生活照料以及臨終關(guān)懷等健康和養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中的職能定位，最主要的是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，直接為入住老人提供醫(yī)療服務(wù)。
青連斌稱，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可根據(jù)服務(wù)需求和自身能力，按相關(guān)規(guī)定申請開辦老年病醫(yī)院、康復(fù)醫(yī)院、護(hù)理院、中醫(yī)醫(yī)院、臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)等，也可內(nèi)設(shè)醫(yī)務(wù)室或護(hù)理站，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供基本醫(yī)療服務(wù)的能力。“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要避免一哄而起內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的做法”。
青連斌還提醒說，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的“醫(yī)”，應(yīng)該嚴(yán)格同醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)區(qū)分開來。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，不應(yīng)該簡單地理解為養(yǎng)老院內(nèi)設(shè)醫(yī)院，醫(yī)院直接開辦養(yǎng)老院。
“從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老來講，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的主體和主角是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生和醫(yī)療部門是配角，是配合和支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的一方。從居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老來講，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的主體和主角是衛(wèi)生和醫(yī)療機(jī)構(gòu)，主要是開展社區(qū)醫(yī)療服務(wù)和上門服務(wù)。”青連斌認(rèn)為。
在高云霞看來，一方面，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式，主要強(qiáng)調(diào)擁有醫(yī)療資源或養(yǎng)老資源的主體能夠結(jié)合或合作，為老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)再到長期護(hù)理等服務(wù)鏈條，形成一個比較連續(xù)和完善的服務(wù)體系；另一方面，并非是要鼓勵醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)替代醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)，而是以向老年人提供慢病管理和基礎(chǔ)疾病等醫(yī)療服務(wù)為重點。
高云霞認(rèn)為，在此基礎(chǔ)上，國家可以出臺相應(yīng)優(yōu)惠政策，鼓勵社會力量辦醫(yī)，鼓勵養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立醫(yī)療或康復(fù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)保定點等，比如簡化相應(yīng)審批手續(xù)等，從制度上為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合提供保障，解決老年人就醫(yī)難題。
