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日期：2024-09-12 來(lái)源：人民論壇
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當前，我國老年人口數量不斷增加。國家統計局數據顯示，2023年末，我國60周歲及以上人口超2.96億，占總人口的21.1%。①預計“十四五”時(shí)期，我國60歲及以上人口將突破3億，進(jìn)入中度老齡化社會(huì )。聯(lián)合國《世界人口展望2022》報告顯示，我國人口老齡化的程度將持續加深，直至本世紀中葉逐漸達到頂峰，屆時(shí)60歲以上老年人占比或達到35%。人口老齡化及其帶來(lái)的影響具有較大的彌散性和滲透性，會(huì )形成諸多復雜問(wèn)題，對于經(jīng)濟運行全領(lǐng)域、社會(huì )建設各環(huán)節、思想文化多方面乃至國家綜合實(shí)力和國際競爭力都具有深遠影響。
當前，養老保障已經(jīng)成為人民最關(guān)心最直接最現實(shí)的利益問(wèn)題之一。黨和國家高度重視老齡事業(yè)和養老服務(wù)體系發(fā)展。黨的二十大報告強調：“實(shí)施積極應對人口老齡化國家戰略，發(fā)展養老事業(yè)和養老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現全體老年人享有基本養老服務(wù)。”②基本養老服務(wù)是我國養老領(lǐng)域的重要制度創(chuàng )新，有助于合理界定家庭、政府、社會(huì )、市場(chǎng)的責任邊界，將在實(shí)現“老有所養”到“老有善養”中發(fā)揮重要作用。推進(jìn)基本養老服務(wù)體系建設是健全基本公共服務(wù)體系、實(shí)現基本公共服務(wù)均等化的重要內容，能夠有效增強養老服務(wù)的均衡性和可及性，不斷實(shí)現老年人對美好生活的向往?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》強調：“健全社會(huì )保障體系。完善基本養老保險全國統籌制度，健全全國統一的社保公共服務(wù)平臺。健全社?；鸨Ｖ翟鲋岛桶踩O管體系。健全基本養老、基本醫療保險籌資和待遇合理調整機制，逐步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金。”③基本養老服務(wù)何以成為中國特色養老服務(wù)體系的一個(gè)關(guān)鍵議題？在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，需要重點(diǎn)解決哪些問(wèn)題？本文將對這些問(wèn)題進(jìn)行深入探討。
中國特色養老服務(wù)體系建設需從老齡人口的特點(diǎn)與需求出發(fā)
堅持以人民為中心的發(fā)展思想，結合我國現階段的人口發(fā)展特點(diǎn)，解決一系列經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展問(wèn)題的著(zhù)眼點(diǎn)可以統一在積極應對人口老齡化的戰略框架之中。人口老齡化應對與老齡社會(huì )治理的關(guān)鍵在于制度及政策安排的適應、適配乃至重構。④“十四五”時(shí)期是我國新發(fā)展格局演變的關(guān)鍵期，也是人口老齡化進(jìn)程的加速期和養老服務(wù)發(fā)展的重要戰略機遇期。推動(dòng)養老事業(yè)和養老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展成為積極應對人口老齡化、創(chuàng )造“長(cháng)壽紅利”的關(guān)鍵之舉。
當前我國養老服務(wù)需求呈現出了新變化：一是養老服務(wù)需求總量增加，需要更充足、更有力的社會(huì )服務(wù)來(lái)及時(shí)回應家庭養老的壓力。二是老年人逐漸形成復雜的養老預期、方式與偏好，需求結構更加多樣化、多層次，不僅包含生存型，也包括發(fā)展型和娛樂(lè )型。三是與健康相關(guān)的醫養康養服務(wù)需求增加，養老服務(wù)和醫療衛生服務(wù)需求出現交叉重疊。因此，需要在堅持和加強黨的領(lǐng)導下，清晰界定政府、市場(chǎng)、社會(huì )組織、家庭等多主體的責任邊界，找準各自定位，共同行動(dòng)，優(yōu)勢互補，滿(mǎn)足老年人的健康養老需求。
如何采取有效對策來(lái)保證養老質(zhì)量和老年人福祉是一個(gè)長(cháng)期的重大社會(huì )問(wèn)題，而各國獨特的文化背景和發(fā)展道路又增加了這一問(wèn)題的復雜性。在我國，家庭是社會(huì )的基本細胞，長(cháng)期承擔著(zhù)主要養老責任，為老年人提供物質(zhì)保障、服務(wù)保障與精神保障。過(guò)去幾十年來(lái)的經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )和人口變遷改變了家庭所處的宏觀(guān)環(huán)境，縮小了家庭規模、重構了家庭結構。人口老齡化、家庭結構與代際關(guān)系變遷的共同作用，導致家庭內部代際之間的傳統反哺功能弱化。同時(shí)，我國基本養老保險制度已經(jīng)實(shí)現了全覆蓋，待遇水平不斷提升，為解決養老問(wèn)題提供了堅實(shí)的物質(zhì)保障，也使得社會(huì )成員在養老安排中擁有更多的自主權。養老保險提升了老年人的經(jīng)濟獨立性，父母對子女的剛性經(jīng)濟需求減少，對于子女贍養的需求也隨之減少。
完善基本養老服務(wù)體系需關(guān)注的重要問(wèn)題
我國老齡事業(yè)已經(jīng)走過(guò)了四十多年的發(fā)展歷程，人口老齡化的治理模式與政策措施不斷與時(shí)俱進(jìn)，社會(huì )治理理念和社會(huì )主流觀(guān)念也在不斷調適。養老服務(wù)體系建設從1980年代探索起步，至21世紀初社會(huì )化的養老服務(wù)理念逐漸興起。隨后，居家、社區、機構多方主體快速發(fā)展，政府在鼓勵引導的基礎上逐漸加強監督管理職責。隨著(zhù)積極應對人口老齡化上升為國家戰略，中國特色養老服務(wù)體系的頂層設計逐漸成熟，養老服務(wù)供給能力明顯增強。⑤尤其是黨的十八大以來(lái)，基本養老服務(wù)加快發(fā)展，內容逐步拓展。
但不可忽視的是，在我國基本養老服務(wù)體系建設取得跨越式發(fā)展的同時(shí)，依然存在城鄉發(fā)展不均衡、資源分布不均、供給較為不足且供需結構錯位等問(wèn)題。例如，城鄉困難老齡群體的服務(wù)保障缺口問(wèn)題較為突出，農村社會(huì )養老保險水平不高，居家社區養老和優(yōu)質(zhì)普惠服務(wù)供給較為不足。為了建設與中國式現代化進(jìn)程相應的養老服務(wù)體系，化解不平衡不充分問(wèn)題的重要性和緊迫性日益凸顯，任務(wù)更加艱巨繁重。
我國基本養老服務(wù)均等化事業(yè)亟需更完善的政策指引與清晰的理論指導。從政策而言，相關(guān)政策文件尚處于探索和引導階段，對于基本養老服務(wù)的內涵外延、政府職能、權責界定不甚明晰。為推動(dòng)解決養老服務(wù)“急難愁盼”問(wèn)題，各級民政部門(mén)積極推進(jìn)基本養老服務(wù)體系建設，實(shí)踐探索不斷涌現，但對于“基本養老服務(wù)均等化”的理念、起點(diǎn)以及進(jìn)展仍存在地區差異。2023年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基本養老服務(wù)體系建設的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對于基本養老服務(wù)的內涵外延作出清晰界定，并對總體要求、重點(diǎn)工作和組織保障作出了明確部署，還首次發(fā)布了附件《國家基本養老服務(wù)清單》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《清單》）。事實(shí)上，早在《意見(jiàn)》及《清單》出臺前，一些省市已經(jīng)陸續推出了當地基本養老服務(wù)清單，但具有明顯的差異性。直至2023年5月《意見(jiàn)》出臺后，“服務(wù)對象、誰(shuí)來(lái)服務(wù)、什么服務(wù)、如何推進(jìn)”等相關(guān)問(wèn)題得以通過(guò)官方文件的形式明確。特別是首次發(fā)布的《清單》，明確了16項基本養老服務(wù)內容，為地方政府提供了清晰的工作指南。
從學(xué)理上看，基本養老服務(wù)是在基本公共服務(wù)均等化的理念框架下積極應對人口老齡化的應有之義。但是基本養老服務(wù)少有可以直接對標的國際概念，可以被視為我國福利領(lǐng)域的概念創(chuàng )新和自有主張。⑥基本公共服務(wù)均等化作為我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的獨有創(chuàng )舉，是堅持以人民為中心的發(fā)展思想的社會(huì )實(shí)踐活動(dòng)?；攫B老服務(wù)的建設完善是一個(gè)循序漸進(jìn)的長(cháng)期過(guò)程，最終目標是“推動(dòng)實(shí)現全體老年人享有基本養老服務(wù)”，其中包括四個(gè)關(guān)鍵要素。第一，“服務(wù)”是指集體生產(chǎn)的、服務(wù)于公共利益的活動(dòng)，作為主要的福利給付手段以滿(mǎn)足社會(huì )成員的內在需要。因此，應包括基本養老保險、護理補貼等物質(zhì)幫助，但主要內容還是照護服務(wù)，乃至關(guān)愛(ài)服務(wù)?？陀^(guān)而言，服務(wù)遞送過(guò)程比社會(huì )保險的參保和發(fā)放更為復雜和困難。第二，“基本”意味著(zhù)這些養老服務(wù)是必要且重要的，指向最為基礎的生活需求?；攫B老服務(wù)著(zhù)眼于?；?、廣覆蓋、可持續，旨在滿(mǎn)足老年人的基本生活和照料需要。第三，“全體”意味著(zhù)制度建設的最終指向是所有人都能夠得到滿(mǎn)足他們需要的服務(wù)。普惠性原則是指在提高基本公共服務(wù)均等化水平的過(guò)程中，逐步拓展基本養老服務(wù)的對象和內容，使所有符合條件的老年人能夠方便可及、大致均等地獲得基本養老服務(wù)。第四，基本養老服務(wù)隱含著(zhù)多方主體結構。一些人認為基本公共服務(wù)均等化處理的是具有公共物品屬性的公共服務(wù)，所以基本養老服務(wù)也理應由政府為個(gè)人和家庭提供。這種誤解忽視了我國的基本國情，也不利于發(fā)揮多方主體的協(xié)同功能。因此，《意見(jiàn)》中明確提出了共擔性原則，即在贍養人、扶養人切實(shí)履行贍養、扶養義務(wù)的基礎上，通過(guò)提供基本養老服務(wù)、發(fā)揮市場(chǎng)作用、引導社會(huì )互助共濟等方式，幫助困難家庭分擔供養、照料方面的負擔。
推進(jìn)基本養老服務(wù)體系建設的未來(lái)展望
推動(dòng)實(shí)現全體老年人享有基本養老服務(wù)，是健全覆蓋全生命周期的人口服務(wù)體系、促進(jìn)人口長(cháng)期均衡發(fā)展的必然要求，是把握養老服務(wù)規律、促進(jìn)解決應對老齡化世界性難題的重要行動(dòng)，是中國式現代化在養老服務(wù)領(lǐng)域的具體實(shí)現。⑦推進(jìn)基本養老服務(wù)均等化，要做好頂層設計，逐步構建完善具有中國特色的多層次養老服務(wù)體系，不斷增強老年人的獲得感、幸福感、安全感。
第一，以基本養老服務(wù)為抓手，發(fā)展普惠型養老服務(wù)，為人民群眾提供方便可及、價(jià)格可負擔、質(zhì)量有保障的養老服務(wù)。短期而言，要通過(guò)建立保險、福利、救助相銜接的長(cháng)期照護保障制度等，合理確定經(jīng)濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和標準，重點(diǎn)關(guān)注老年人家庭和個(gè)人難以應對的失能、殘疾、無(wú)人照顧等困難時(shí)的基本養老服務(wù)需求，補齊制度短板。長(cháng)期而言，要不斷提升基本養老服務(wù)便利化可及化水平，加速推進(jìn)養老服務(wù)資源以較低成本向全體老年人擴散，以此來(lái)推動(dòng)養老服務(wù)業(yè)的長(cháng)期穩定發(fā)展，逐步實(shí)現全體老年人都能夠公平可及地獲得大致均等的基本養老服務(wù)，共享改革發(fā)展成果。
第二，充分發(fā)揮國家、家庭和社會(huì )相互支持所形成的合力，實(shí)現政府治理、社會(huì )調節和居民自治的良性互動(dòng)，為老年人居家養老營(yíng)造支持性的社會(huì )環(huán)境。要合理把握基本養老服務(wù)與家庭責任之間的關(guān)系。“享有基本養老服務(wù)”不是要擠出家庭，更不是要替代家庭，而是要幫助和支持家庭。居家養老是我國養老服務(wù)供給的重要方向，需要多渠道為居家和社區養老賦能，從而讓老年人在家庭內部享有專(zhuān)業(yè)化、高質(zhì)量的養老服務(wù)。例如，可以通過(guò)家庭適老化改造、家庭醫生簽約服務(wù)等方式，改善家庭養老的條件，實(shí)現服務(wù)多方供給主體的有機融合與良性發(fā)展。
第三，基本養老服務(wù)體系建設應當納入構建新發(fā)展格局中統籌考慮和謀劃。面對規模龐大且快速增長(cháng)的老年群體，基本養老服務(wù)可能少部分由政府直接提供，大部分將由政府購買(mǎi)、由市場(chǎng)和社會(huì )提供。對于有效需求不足的“銀發(fā)市場(chǎng)”來(lái)說(shuō)，基本養老服務(wù)體系將會(huì )起到提振和帶動(dòng)作用。從長(cháng)期來(lái)看，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的不斷發(fā)展，養老將由生活必需型向享受型、發(fā)展型、參與型轉變，實(shí)現從養老到享老、從老有所養到老有善養?；攫B老服務(wù)在養老服務(wù)中所占比重有限，而老年人所需要的多層次、個(gè)性化、高品質(zhì)、享受型的服務(wù)大多屬于非基本養老服務(wù)，需要由市場(chǎng)和社會(huì )提供，銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展因而也更具活力和潛力。
