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日期：2011-03-12 來源：上海金融報
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今年的“兩會”上，民生話題再次成為全國輿論關(guān)注的問題。物價、房價、醫(yī)療、教育……在眾多熱點選項中，“養(yǎng)老”首次站到聚焦度最高的位置。統(tǒng)計顯示，目前中國已成為世界上惟一一個老年人口超過1億的國家，然而我們還沒有做好準備迎接“銀發(fā)潮”。中國的人均GDP還不到4000美元，國內(nèi)養(yǎng)老金“空賬”規(guī)模卻逾1.3萬億元。如何加快建立健全養(yǎng)老社會服務體系，如何實現(xiàn)“老有所依”，成為考驗整個中國社會經(jīng)濟的嚴峻問題。
“銀發(fā)潮”帶來養(yǎng)老危機
3月5日，在十一屆全國人大四次會議上，國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中指出：“今年將加快健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點范圍擴大到全國40%的縣”。同時，逐步完善政策，促進人口長期均衡發(fā)展，將人均預期壽命提高1歲。
“長壽”是中國人一直以來的夢想，“頤養(yǎng)天年”被視為是辛勤勞動一輩子后的最好獎勵。然而，在經(jīng)濟社會中，老齡化社會還帶來另外一面，即政府財政支出的擴大和養(yǎng)老資金的緊張。
2010年，中國老齡委辦公室發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2009年底，中國60歲及以上老年人口已達到1.67億，占總?cè)丝诘?2.5%。這個數(shù)字超過日本人口總數(shù)，相當于廣東、廣西、江西三省區(qū)的人口總和。不過，這僅僅是個開始。中國老齡辦副主任吳玉韶3月初在北京召開的新聞發(fā)布會上稱，到2015年，中國60歲以上老年人口將達到2.16億，約占總?cè)丝诘?6.7%，年均凈增老年人口800多萬，超過新增人口數(shù)量。
有專家預測，按照目前的情況，2000—2025年，中國老齡人口年均增速將達3.3%，2020年約占總?cè)丝诘?8%，2050年占比將超過30%，這意味著每三個人中就有一個老人。
根據(jù)聯(lián)合國科教文組織制定的標準，當一國60歲（含）以上的人口比例達到總?cè)丝?0%時，便意味著該國家步入老齡化社會行列?！艾F(xiàn)在老齡人口是以每年3%的速度快速增長，同期人口增速是0.66%，老齡人口是人口增速的5倍多。而且老齡化速度在東部地區(qū)更高，浙江、上海兩地都達到了4.5%?！庇忻裾到y(tǒng)人士對目前中國小跑進入老齡化社會深感憂慮，因為我們“老”的速度太快，而“富”的程度卻又顯得過于遲緩了。“發(fā)達國家進入人口老齡化的時候，人均GDP在5000到10000美元，而我們國家在1999年進入老齡化的時候，人均GDP只有806美元，即使去年也不到4000美元。所以我國人口老齡化階段的經(jīng)濟實力相對較弱?！?BR> 與此同時，獨生子女的特殊國情，也使得中國的老齡化進程更加復雜。在計劃生育政策下，國內(nèi)形成了4個老年人、1對夫婦和1個孩子的“四二一”家庭結(jié)構(gòu)，在“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)理念下，唯一的子女將承擔贍養(yǎng)老人的大部分重任。這種壓力直接關(guān)系占社會1/3比重人群的和諧穩(wěn)定，使中國面臨前所未有的養(yǎng)老挑戰(zhàn)。
去年7月，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文發(fā)表研究報告稱，中國養(yǎng)老金“空賬”規(guī)模大約為1.3萬億元，這一消息迅速引起人們的關(guān)注。鄭秉文表示，上世紀90年代之前，我國企業(yè)職工實行的是單一的養(yǎng)老保險制度，90年代確立了統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。新制度規(guī)定，養(yǎng)老保險由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分組成，社會統(tǒng)籌由單位負擔繳費，目前為單位職工工資總額的20%，個人賬戶則由職工個人繳費，繳費比例為個人工資的8%。那些在養(yǎng)老保險制度確立前的職工，向他們支付的養(yǎng)老金由后來繳費者負擔，由此帶來制度成本。統(tǒng)賬結(jié)合制度確立后，一些地方大量動用中人和新人積累的個人賬戶基金，支付當期養(yǎng)老費用，即“今天的繳費者養(yǎng)著昨天的繳費者”，因此形成規(guī)模巨大的“空賬”。此前，主管部門唯一一次公布養(yǎng)的老保險“空賬”還是原勞動保障部公布的截至2004年的數(shù)字，為7400億元。
鄭秉文指出，“空賬”規(guī)模的擴大，除了當初制度設(shè)計的問題，還有一個主要原因，就是養(yǎng)老金賬戶投資的收益率低于CPI，因此每年都要損失幾十億，如此積累，“空賬”規(guī)模擴大是必然結(jié)果。在他看來，養(yǎng)老保險個人賬戶的保值應該包括三個含義：一是票面保值。100元就是100元，沒有挪用和投資虧損。二是盯住CPI，否則就是貶值。三是保持購買力。過去10年，城鎮(zhèn)社平工資增長率為15%左右，就是說每年養(yǎng)老金的實際購買力是下降的，達10%左右。
“2009年，中國養(yǎng)老金累計結(jié)余1.25萬億元，五險累計結(jié)余1.93萬億元，但中國養(yǎng)老金賬戶投資的收益率不到2%，面對高于收益率的CPI，形成了福利的巨大損失?！编嵄尼槍ι鲜鰯?shù)字分析稱，過去9年里，CPI平均為2.2%，意味著養(yǎng)老金賬戶每年損失幾十億元。同時，由于城鎮(zhèn)社會平均工資過去10年平均15%的增長率，使得養(yǎng)老金的實際購買力下降。
這個觀點與此前世界銀行測算的中國養(yǎng)老缺口大致吻合。該報告稱，以目前的人口與養(yǎng)老模式推測，2001年到2075年，中國養(yǎng)老金缺口達9.15萬億元，而這還未考慮貨幣購買力貶值因素。
政府“兜底”模式需要改變
中國式的“養(yǎng)老焦慮”在國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展較快的上海、浙江、廣東等地已顯露無疑。以上海為例，2011年“兩會”期間，九三學社上海市委提供的一份調(diào)研結(jié)果顯示，截至2010年8月，占上海市退休人員89.12%的302萬企業(yè)退休人員，養(yǎng)老金已經(jīng)低于全國社會保障的平均水平，與廣州養(yǎng)老金每月2057元相比，上海要低386元。與此同時，目前上海城鎮(zhèn)單位社會保障繳費率已高達44%。加上個人社會保險17%的繳費率，上海個人加企業(yè)聯(lián)合的社會保險繳費率已達到工資水平的61%，幾乎不存在繼續(xù)上調(diào)的空間。
作為全國最早邁入老齡化的城市，上海30年間人口老齡化程度一直位列中國之最，并于1993年起，進入人口自然負增長階段。從2005年到2008年間，上海市以平均每年新增10萬老人的速度發(fā)展。截至2008年底，上海市的老齡人口比重接近全國平均水平的2倍，每3個在職的上海戶籍人口要養(yǎng)兩個退休者，而全國平均是3.2人養(yǎng)1個人。根據(jù)上海計生委在有關(guān)上海人口課題中進行的預測，在維持現(xiàn)行戶籍政策和退休政策不變的情況下，到2020年，上海的贍養(yǎng)系數(shù)將急劇上升至70%，而至2050年，將高達90.1%，即接近于一個在職工作人員撫養(yǎng)一個老人。
為此，上海市委書記俞正聲坦言“壓力很大”。俞正聲表示，目前上海的退休金是現(xiàn)收現(xiàn)支，退休金的收入來源不夠，為此政府財政每年要拿100多億元往里填。事實上，上海市在2008年曾經(jīng)花了170多億元，用于彌補包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社保窟窿，占當年上海市本級財政支出的18%。這其中大概花了70多億元用于彌補養(yǎng)老金窟窿。10年前，上海市的養(yǎng)老金赤字只有7億多元。但不斷加速的老齡化，仍將繼續(xù)拉大社保缺口?！霸谖磥硐喈旈L一段時間內(nèi)，依靠并提高財政支出比例為上海社?；鹜械椎那闆r將長期存在，甚至會越來越嚴重。”俞正聲說。
在巨大的財政壓力下，上海已連續(xù)多年沒有大幅度提高退休金，同時，不斷地上調(diào)社會保險繳費率也使企業(yè)的經(jīng)營成本上升。為此，一些企業(yè)開始向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，上海本地的經(jīng)濟活力為此受到較大影響。除了上海，目前浙江、江蘇、天津、廣東等地都陸續(xù)進入老齡化，其中有些地區(qū)的老齡人口已占20%左右。北京師范大學金融研究中心教授鐘偉指出，類似京、滬、深這樣的一線城市，到2027年，預備1000萬元養(yǎng)老也未必夠。這樣算下來，養(yǎng)老金只是靠國家兜底并不是長久之計。如果不改變現(xiàn)有的養(yǎng)老金模式，上海出現(xiàn)的財政問題將會在全國范圍內(nèi)蔓延。
在“兩會”上，來自上海的人大代表葛劍雄提議，政府能不能從現(xiàn)在的稅收中拿出一部分建立養(yǎng)老基金，加大投資力度，解決收益率跑不過CPI的問題。同時，政府配套系統(tǒng)能否支持老年人利用地域差價養(yǎng)老，并提高養(yǎng)老院的服務，改善老年人生活水平。
引導資金進入“社區(qū)養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)
統(tǒng)計顯示，我國目前僅有各類養(yǎng)老機構(gòu)38060個，擁有床位266.2萬張。這個數(shù)字與1.67億的老齡人口相比，無疑是“杯水車薪”。據(jù)民政部門調(diào)研，在上海、浙江等地，增加一張床位即便不算土地成本，也需要16萬元。按照每千名老年人擁有各類養(yǎng)老床位數(shù)30張計算，共需要新增床位400多萬張，僅此一項，保守估計需要投資超過4000億元。由此可見，光靠增加養(yǎng)老院、建造福利機構(gòu)來應對老齡化，還遠遠不夠。為此，一種養(yǎng)老社區(qū)運作模式開始進入人們的視線，與機構(gòu)養(yǎng)老相比，該模式似乎更符合中國的特殊情況。
“兩會”上，全國政協(xié)委員、中國人保集團公司總裁吳焰建議，應支持保險資金積極參與養(yǎng)老社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快制定出臺保險機構(gòu)投資養(yǎng)老實體的具體管理辦法，在土地出讓和建設(shè)使用等方面給予優(yōu)惠政策措施，支持保險機構(gòu)投資養(yǎng)老社區(qū)?！敖ㄗh盡快制定全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務機構(gòu)建設(shè)等級標準，明確相對應的行業(yè)準入門檻和服務規(guī)范。可以考慮將保險資金投資養(yǎng)老社區(qū)作單獨投資類別管理，根據(jù)各類保險機構(gòu)的資金運用規(guī)模、資金管理能力和經(jīng)營歷史情況等，對該項投資比例實行差異化、彈性制管理?！?BR> 統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，老齡人口發(fā)病率尤其是慢性病發(fā)病率是社會平均水平的2-3倍，對健康保障服務的需求是一般群體的3-5倍。吳焰表示，引入保險機制參與社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)，既能形成養(yǎng)老服務與養(yǎng)老保險的有機對接，又可以充分挖掘保險企業(yè)在健康管理和醫(yī)療服務資源管理方面的經(jīng)驗和優(yōu)勢，為老年人提供增值服務，延伸養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務鏈，有效緩解老齡化社會的壓力。
另外，吳焰還建議，可加大對養(yǎng)老服務機構(gòu)和相關(guān)從業(yè)人員的稅收優(yōu)惠力度，例如，可以根據(jù)養(yǎng)老服務機構(gòu)的類別和等級等，減免或緩征其營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅收；對開辦長期護理保險業(yè)務、提供健康管理服務的保險公司和相關(guān)從業(yè)人員，給予營業(yè)稅和所得稅減免；對機構(gòu)和個人購買養(yǎng)老保險、長期護理保險等，給予稅收減免、遞延納稅等政策優(yōu)惠。
針對國外一些城市“以房養(yǎng)老”的案例，吳焰表示，可鼓勵保險企業(yè)根據(jù)我國國情，加大對城鄉(xiāng)居民個人保險保障模式的研究，將商業(yè)保險與社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等結(jié)合起來，精心設(shè)計提前與養(yǎng)老社區(qū)服務相銜接的、能夠切實滿足不同年齡階段上的老年人實際生活需要的保險產(chǎn)品。
據(jù)悉，目前中國人保正在論證“反按揭”養(yǎng)老保險的可行性，該產(chǎn)品由投保人將房屋產(chǎn)權(quán)抵押給保險公司，保險公司按月向投保人支付給付金，直至投保人死亡，保險公司收回該房屋，進行銷售、出租或拍賣。
中國人壽(601628,股吧)總裁楊超則在自己的提案中表示，目前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在著作坊式、規(guī)模小、服務差、配套弱、投入少、無標準、缺監(jiān)管等問題，因此要推進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的快速健康發(fā)展，需要各方面共同努力。他建議，政府應引導長期性資金投資養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)?！巴顿Y養(yǎng)老社區(qū)存在著投資規(guī)模大、回收周期長的特點。政府可出臺相關(guān)政策，在國家財政撥出部分資金的同時，引導社會資金特別是長期性資金投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，一方面創(chuàng)新養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資手段，另一方面開辟社會長期資金的有效投資渠道?！?BR> 除此之外，還應加大對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管力度。“發(fā)達國家對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有嚴格的監(jiān)管政策和較高的檢驗標準。我國目前還沒有相關(guān)法律對養(yǎng)老市場予以規(guī)范，對于養(yǎng)老機構(gòu)的醫(yī)療保障、醫(yī)療護理體系，也沒有資質(zhì)認定和監(jiān)管，導致市場處于一種不規(guī)范狀態(tài)，老年人難以得到有效的養(yǎng)老服務?！币虼耍瑖覒鶕?jù)老年人養(yǎng)老需求的差異，盡快研究并出臺養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的準入標準、養(yǎng)老社區(qū)的建設(shè)標準、運營管理標準和動態(tài)評估機制，保障養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)科學規(guī)范有序發(fā)展。
養(yǎng)老金可“主動出擊”
實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值，是解決目前養(yǎng)老賬戶虧損的關(guān)鍵之一。在中國發(fā)展研究基金會副秘書長湯敏看來，今后國家針對養(yǎng)老金的投資政策應該更加靈活。比如IPO或出現(xiàn)好的投資產(chǎn)品時，養(yǎng)老金如果有投資的意愿，政策可以優(yōu)先保證并為其提供較大比例，同時，對于包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的投資回報率很高的項目，也可以考慮讓養(yǎng)老金參與。
國家發(fā)展改革委財政金融司副司長曹文煉此前曾表示，在北京、天津以及長三角的上海、浙江、江蘇等養(yǎng)老金較多而股權(quán)投資基金（PE）市場發(fā)展較早的地方，可以進行養(yǎng)老金投資股權(quán)投資基金的試點。
根據(jù)國際成熟市場的經(jīng)驗，PE的快速發(fā)展期基本都在允許養(yǎng)老金投資之后。數(shù)據(jù)顯示，在美國和歐洲地區(qū)，養(yǎng)老金是PE最重要的投資群體，養(yǎng)老金的比例分別占到40%和23%。近年來由于PE的迅速發(fā)展，一些新興市場國家也逐步放開了養(yǎng)老金投資股權(quán)投資基金的限制。巴西規(guī)定，養(yǎng)老金對非固定收益的投資不得超過其自身價值的50%，針對國內(nèi)PE的投資不得超過其自身價值的20%；在哥倫比亞，最大的一個法定養(yǎng)老金30%的價值可以投資PE；匈牙利、拉脫維亞等東歐國家也都制定了養(yǎng)老金投資PE的審慎原則，但是未對比例加以限制。
曹文煉表示，從世界各國的PE發(fā)展來看，養(yǎng)老金是PE最重要的機構(gòu)投資者。我國為了應對人口老齡化的到來，應該逐步放開養(yǎng)老金投資PE的限制。而在“兩會”上，中國證監(jiān)會主席助理朱從玖更是透露，今后提高養(yǎng)老金投資比重，將是證監(jiān)會工作的一個著力點。“西方市場上，養(yǎng)老金占很大比重，而且歐洲國家養(yǎng)老性質(zhì)的基金有稅收優(yōu)惠。養(yǎng)老金在歐洲股市里占比達70%，美國可能有50%，規(guī)模稍大的市場占40%以上?！?BR> 鄭功成認為，當前政府應盡快出臺基金投資營運的法規(guī)政策，在確保安全的同時實現(xiàn)保值增值?！暗?，前提必須實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌?！?BR> 取消“雙軌制”呼聲漸響
在擔心養(yǎng)老金“沒著沒落”之外，目前養(yǎng)老金體系內(nèi)的“雙軌制”也倍受詬病。所謂“雙軌制”即在現(xiàn)行制度下，機關(guān)或事業(yè)單位的職工養(yǎng)老金由國家全額撥款，而企業(yè)職工的養(yǎng)老保險是采用社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的方式，由企業(yè)、職工共同負擔。機關(guān)、事業(yè)單位職工，國家為其劃撥的養(yǎng)老保險基金，不僅以員工的實際收入為基數(shù)，而且還隨著其工資和工齡的增長而增加。
根據(jù)中國勞動統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，1990年公務員人均離退休費是企業(yè)的1.2倍，到2005年則擴大到2.1倍；1990年事業(yè)單位人均離退休費是企業(yè)的1.1倍，到2005年則是1.9倍；從1991到2005年，公務員人均退休金的年均增長率是16.3%，事業(yè)單位是15.8%，而企業(yè)僅為10.9%。
在20623人次參與的由《人民日報》政治文化部和人民網(wǎng)發(fā)起的大型網(wǎng)絡調(diào)查中，在“社會保障”類，25%的網(wǎng)民最關(guān)心養(yǎng)老保險；94%的網(wǎng)民認為，企業(yè)職工和公務員養(yǎng)老制度實行雙軌制非常不合理。有網(wǎng)友指出，企業(yè)退休人員比政府機關(guān)和事業(yè)單位同等資職退休人員的待遇低兩至三倍。退休待遇雙軌制是最大的分配不公，改變這一制度，是消除貧富差距的重要措施之一。
全國政協(xié)委員、合眾人壽董事長戴皓在今年的“兩會”上就提議將“養(yǎng)老雙軌制并軌”。戴皓表示，根據(jù)2010年統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，中國收入最高和最低行業(yè)的差距達11倍。從目前的資料看，中國行業(yè)收入差距已躍居世界之首。工作時，收入差距如此之大，而退休之后，仍然是有著極大的差距，如此現(xiàn)狀，為構(gòu)建社會和諧帶來了極大的不安定因素。
戴皓指出，多年來，財政資源向城市傾斜，使農(nóng)村與城市形成了兩個不同的系統(tǒng)。而在改革開放、國家財政大大充盈的情況下，在分配上卻不僅沒有拆除城市與農(nóng)村兩大系統(tǒng)的隔離，卻反而在城市中又衍生出“吃財政飯”和“吃企業(yè)飯”兩大系統(tǒng)，進一步強化差別。而在養(yǎng)老保障上，目前事實上是“吃財政飯”的城市人、“吃企業(yè)飯”的城市人、沒有單位的自由人和農(nóng)村人的“四軌并行”政策，政策的最直接效果，就是把市場風險層層放大地推向后三種人，因而與“吃財政飯”人群的差距越拉越大。因此，政府應將國內(nèi)養(yǎng)老雙軌制進行并軌，建立透明、公開、公正的養(yǎng)老制度，穩(wěn)定民心，消除社會隱患。
在十一屆全國人大四次會議新聞發(fā)布會上，人力資源和社會保障部副部長胡曉義公開表示，人社部正在加強和加快對公職人員養(yǎng)老保險制度的研究，他沒有透露這方面的具體內(nèi)容和時間表，但表示人社部一直在進行有關(guān)公務員和參照公務員管理的單位的養(yǎng)老保險制度的研究，既研究了很多國內(nèi)的實際情況，也參考借鑒了國際上的很多做法和經(jīng)驗。目前，正在按照法律的授權(quán)和國務院的規(guī)定，加強和加快研究。
清華大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏表示，事實上，中國公務員的養(yǎng)老金不一定比美國公務員高，但美國公務員養(yǎng)老金來自三個部分，即稅收與財政（與市民同樣的社會保障養(yǎng)老金）、個人繳費和政府補貼（公務員職業(yè)養(yǎng)老金計劃）、養(yǎng)老金投資收益（主要是債券），所以公務員拿養(yǎng)老金理直氣壯，而中國公務員養(yǎng)老金全部來自當期財政預算，即納稅人的錢，這就不理直氣壯了。
鄭功成則認為，雙軌制并不是問題的關(guān)鍵，雙軌制下的待遇差距大才是根本問題?！耙驗閺膰H上看，許多國家都是雙軌制卻并未引起公眾反感，原因在于人家沒有我們這樣的差距，而是適應不同群體，方便制度管理與運行。我們現(xiàn)在事實上不止雙軌制，農(nóng)民還有一軌，五保戶也是一軌，一些地方還有失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、優(yōu)撫老人、農(nóng)民工養(yǎng)老保險等。我們要考慮的是，將雜亂無序的多軌制變成有序組合的公職人員養(yǎng)老保險、職工養(yǎng)老保險、農(nóng)民養(yǎng)老保險三軌并存。在此基礎(chǔ)上不斷縮小差距，最終走向全國統(tǒng)一的國民養(yǎng)老保險制度?！?BR> 他指出，我國以往養(yǎng)老保險改革中的一個重大失誤，就是沒有真正堅持老人老辦法、新人新辦法、中人選辦法的基本原則，結(jié)果導致了老年人權(quán)益遭遇損害，當年同一體制的勞動者因為分割在機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)而享受著差距越來越大的養(yǎng)老金待遇，這是有違社會公正的結(jié)果。因此，應當在調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位退休金計發(fā)辦法的同時，對從企業(yè)退休的老年人尤其是過去同一體制下的老年勞動者，進行必要的補償。
