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日期：2010-09-08 來源：旬陽老齡辦
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旬陽縣轄區(qū)有28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，392個村民委員會，26個社區(qū)居委會，1952個村（居）民小組?？?cè)丝?5.32萬人。60歲以上的老年人口高達(dá)5.66萬人（其中70歲以上的老人2.74萬人，80歲以上的老人有5790人，90歲以上高齡老人有380余人）。已經(jīng)占到了全縣總?cè)丝诘?2.55%，高于安康市各縣平均數(shù)0.25個百分點。且這個基數(shù)還在以每年1.3%的速度遞增。人口老齡化的速度已經(jīng)進入建國60年來最快的歷史時期。毫無疑問，旬陽縣已經(jīng)率先步入未富先老型的老齡化縣區(qū)行列。
老齡人口的迅速增加，已經(jīng)給這個縣經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展帶來一系列問題與壓力。旬陽縣歷屆政府致力于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和穩(wěn)步推進，把滿足老年人日益增長的物質(zhì)文化需求，讓老年人共享改革開放和社會發(fā)展成果，當(dāng)作和諧社會長治久安的重點民生工程來抓，按照梯次推進，多輪驅(qū)動的思路，一個普惠型養(yǎng)老保障新體系基本形成。
一、分步實施，構(gòu)建養(yǎng)老保障新體系
改革開放前夕，旬陽縣養(yǎng)老保障體系建設(shè)硬件基礎(chǔ)差，軟件底子薄。在上世紀(jì)九十年代末，該縣60歲以上老人就有4.6萬人，其中五保對象2690多人，而能夠享受村組集體供養(yǎng)的60歲以上五保老人只有2360多人。全縣有9所鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的敬老院，這些敬老院加起來房屋不足百間，面積達(dá)不到1000平米，床位百余張，實際收養(yǎng)進院的五保老人只有60-80人。至2006年前，納入集中供養(yǎng)的五保老人口糧、穿衣、醫(yī)療、死葬，名義上還是由戶口所在地村組集體負(fù)擔(dān)，其實這些費用的籌集非常困難，基本上是民政部門負(fù)責(zé)經(jīng)常性的補助和季節(jié)性接濟。由于供養(yǎng)責(zé)任在社會保障制度上的先天性缺失，農(nóng)村五保對象的生活狀況十分艱難，尤其是喪失生活能力的五保老人，其實際生活水平與正常家庭的差距一直很大。
五保老人的生活狀況不佳，一般家庭的老年人生活質(zhì)量也明顯低于全社會平均生活水平，特別是農(nóng)村老人，文化生活匱乏，精神孤獨，養(yǎng)老保障問題處在被邊緣化的狀態(tài)。
針對過去養(yǎng)老保障體系脆弱，網(wǎng)絡(luò)不健全的狀況，旬陽縣采取了民政部門主抓，其它相關(guān)部門積極配合的一系列行之有效的方法：
1、第一步抓住首要矛盾，集中解決處在養(yǎng)老需求人群梯形塔最頂端的五保對象的生活保障問題。2006年3月，國家新的《五保供養(yǎng)條例》頒布實施以后，五保供養(yǎng)費初步實現(xiàn)了政府統(tǒng)一買單，這才從根本上填補了五保供養(yǎng)責(zé)任的空檔。至2008年底，旬陽縣五保老人的年生活補助已經(jīng)提高到1656元，比2003年的360元的補助標(biāo)準(zhǔn)提高了近4.5倍。這些五保老人的農(nóng)村合作醫(yī)療保險以及大病住院費用，全部由民政部門統(tǒng)一兜底。2006年至2008年的三年時間，旬陽縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和村集中安置點增至43所，房舍1210余間，建筑面積23800平方米，有床位近1900余張，管理服務(wù)人員96名，入院集中供養(yǎng)的五保老人達(dá)到1757人，集中供養(yǎng)率達(dá)到4422位五保對象的40%。其余散居的五保對象中有1660人則按照委托農(nóng)戶代養(yǎng)的形式，簽訂了并戶供養(yǎng)協(xié)議，這部分人占到五保對象總數(shù)的37%。這樣一來就初步形成了以集中供養(yǎng)為主，農(nóng)戶領(lǐng)養(yǎng)為輔的五保對象養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，基本實現(xiàn)了五保老人真正意義上的五項保障。
2、第二步循序漸進，適時解決處在養(yǎng)老需求人群梯形塔中間的空巢老人生活邊緣化問題。改革開放以來，勞務(wù)輸出逐步成為旬陽縣農(nóng)民收入的半壁江山，也是這個縣的經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一。隨著外出務(wù)工人員數(shù)量的不斷增加，留守老人生活邊緣化問題日漸突出。據(jù)2007年底統(tǒng)計，全縣涉及子女外出創(chuàng)業(yè)、務(wù)工的空巢老人約2.32萬人，這些留守在家的老人絕大多數(shù)分布在偏遠(yuǎn)山區(qū)。自然條件艱苦，交通十分落后。剔除季節(jié)性外出和在本市務(wù)工的人數(shù)，子女舉家常年外出務(wù)工的留守老人約1.21萬人，其中留守老人夫妻兩人單獨居住、生活存在不同程度困難的6958人，占到留守老人群體的34%；獨身（喪偶）寡居、生活特別困難的留守老人2157人，約占到留守老人群體總數(shù)的11%以上。
對這些雖然有人養(yǎng)老，但生活還不同程度存在一定困難，幸福指數(shù)并不很高的空巢老人，旬陽縣采取了分類實施的三項保障措施。一是制定措施，健全關(guān)愛制度，完善監(jiān)護機制，對子女外出在一年以上的空巢老人，簽訂了1.2萬份《關(guān)愛留守老人責(zé)任書》，對其中家庭生活比較困難的6958人落實了黨員、干部包幫責(zé)任。二是對外出子女收入不穩(wěn)定，供養(yǎng)不及時，導(dǎo)致生活水平明顯偏低的3820多名空巢老人，納入農(nóng)村最低生活保障范圍，實行動態(tài)管理。三是針對外出務(wù)工人員收入較好，有贍養(yǎng)能力的老人，提供敬老院代養(yǎng)服務(wù)。初步開放了小河、神河、雙河三個區(qū)域敬老院，向社會公開接收空巢老人自費寄養(yǎng)。目前已經(jīng)提供床位200余張，規(guī)劃到2012年，縣城區(qū)的中心敬老院和老年公寓交付使用后，可以再向社會提供養(yǎng)老床位超過800張。
3、第三步多輪驅(qū)動，著力改善處在養(yǎng)老需求人群梯形塔底部的貧困老人生命質(zhì)量問題。旬陽縣充分運用國家現(xiàn)行政策，挖掘地方財政潛力，著力解決老年人生活供給不足問題。一是運用國家優(yōu)撫政策為2912名老復(fù)員退伍軍人落實了定期定量生活補助，月補助標(biāo)準(zhǔn)最低的130元，最高的1500元，此項支出每年財政預(yù)算高達(dá)680多萬元；二是將1100名下崗老職工和三線傷殘老人，納入低保范圍，每月最低的可享受50元，最高的160元；三是由縣財政每年預(yù)算60萬元，為擔(dān)任村干部10年以上的685名老黨員、老干部落實了每月40-100元的生活補貼；四是為3378名60歲以上的雙女戶、獨生子女戶老人， 332名90歲以上的高齡老人提供了每月50-100元的生活補助。五是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索性地開展了個人帳戶積累存儲為基礎(chǔ)，國家補貼為輔的社會養(yǎng)老保險試點，我縣目前已動員參保人數(shù)累計達(dá)到10503人，參保資金498萬，其中享受國家補貼人數(shù)5580人，補貼資金116萬元。為銜接國家新型社會養(yǎng)老制度，奠定了基礎(chǔ)。
通過這一系列政策措施的梯次遞補，加上6300多人已經(jīng)享受退休養(yǎng)老待遇的人數(shù)，旬陽縣老年人群納入現(xiàn)行養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)的比率已經(jīng)達(dá)到60%以上，正在朝普惠型的養(yǎng)老保障目標(biāo)一步步邁近。
二、拓展養(yǎng)老保障內(nèi)容，全面提升老年人生命質(zhì)量
1、努力為“老有所醫(yī)”提供財政支持。
農(nóng)村新型合作醫(yī)療開展以來，旬陽縣60歲以上老年人參合率連續(xù)三年達(dá)到了100%。據(jù)不完全統(tǒng)計，旬陽縣地方財政為五保對象、留守老人以及社會貧困老人代支付合療基金72.9萬余元，保障對象約34240人次，平均每年一萬余人；報銷門診費68.8萬元，惠及4540位貧困老人；對1452名老年手術(shù)患者實施大病救助328萬元?；緦崿F(xiàn)了對老年人群臨時性疾病、慢性病困擾的及時救助。如果將各種渠道的定期定量補助作為老年人養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)線，那么不定期的醫(yī)療救助，就成為構(gòu)筑養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)的緯線。這樣的網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，已經(jīng)成為提高老年人生命質(zhì)量的重要手段。
2、著力為“老有所樂”創(chuàng)造條件。
自2003年以來，旬陽縣就開始嘗試在村居委會當(dāng)中，建立老年人協(xié)會組織。到2006年全縣320個村（社區(qū)）普遍完成了老年人協(xié)會的組建工作。這些協(xié)會的職能：一是組織老年人自娛自樂，積極開展集體文化體育活動；二是維護老年人的合法權(quán)益，監(jiān)督贍養(yǎng)義務(wù)不盡責(zé)的家庭，簽訂養(yǎng)老協(xié)議，并以協(xié)會的名義定期檢查養(yǎng)老協(xié)議的執(zhí)行情況；三是協(xié)助村居兩委會抓好轄區(qū)內(nèi)的社會治安綜合治理，以及民事調(diào)解和其它社會公益事業(yè)；四是帶領(lǐng)老年人參與村務(wù)活動中的民主管理和其它村民自治活動。
近幾年來旬陽縣地方財政為建設(shè)村級老年協(xié)會及其老年自樂班子建設(shè)累積投入經(jīng)費40萬元以上，為基層老年協(xié)會的開展正?；顒犹峁┝藯l件。經(jīng)過多年的不懈努力，旬陽縣80%的農(nóng)村老年協(xié)會不僅有牌子，還有健全的組織，有完善的規(guī)章制度，有過硬的老協(xié)會長，有較為齊全的活動器具設(shè)施，有圖書閱覽室、有固定的娛樂活動場所。遍布全縣的老年協(xié)會既活躍了老年人群的精神文化生活，也帶動了該縣廣大鄉(xiāng)村的群眾性文化體育活動的快速普及。使旬陽連續(xù)兩次獲得省老齡委授予全省老齡工作先進縣稱號。
3、弘揚孝道，營造尊老、敬老、愛老的社會氛圍。
旬陽縣目前還屬于國家級貧困縣。盡管國家已經(jīng)著手制定人人享有養(yǎng)老保險的普惠政策，但在今后一個相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，家庭養(yǎng)老仍然是我國養(yǎng)老保障的主要模式。該縣的歷屆政府一直把弘揚孝道文化，營造良好的尊老、敬老、養(yǎng)老社會氛圍，改善居家養(yǎng)老軟環(huán)境，作為老齡工作的一項重要內(nèi)容來抓?？h財政每年按照老年人口人均1.5元的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算老齡事業(yè)費，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依照人口規(guī)模大小，分別預(yù)算3000-10000元的老齡工作專項經(jīng)費，以確保老齡工作的的正常運轉(zhuǎn)。從2004年創(chuàng)建省級老齡工作先進縣以來，旬陽縣涌現(xiàn)出了一個國家級敬老模范村，兩個省級敬老模范村，26個市級敬老模范村，137個縣級敬老模范村。敬老模范村占到村居委會總數(shù)的52%。由量變到質(zhì)變，一大批孝親敬老之星從各個涉老家庭脫穎而出。陳彥坤被國家老齡委授予全國孝親敬老之星稱號；馬安成、劉世全、李增乾、張代武等四人被授予全省孝親敬老之星稱號；石世文、郭玉香、等9人被授予全市孝親敬老之星稱號；敖忠娥、談文藝等十人被授予旬陽縣十大孝星稱號。村（居）委會每年舉行一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均兩年舉行一次，縣上每三年舉行一次孝親敬老之星評選表彰活動。這些活動不僅形成了全社會尊老、敬老、養(yǎng)老主流民風(fēng)，而且也極大地帶動了和諧旬陽、平安社區(qū)建設(shè)進程。在宣傳教育的基礎(chǔ)上，旬陽縣從2006年開始在全縣陸續(xù)設(shè)立了34個老年人法律援助中心，這服務(wù)網(wǎng)基本覆蓋了28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和主要社區(qū)，為老年人維權(quán)護法提供了方便。
這些為老年人服務(wù)的軟環(huán)境建設(shè)，使該縣老年人群體的養(yǎng)老保障狀況，較之10年前獲得了極大地改善。
三、存在的一些問題
自1998年到2008年的十年間，就旬陽縣來看，養(yǎng)老服務(wù)床位雖然擴張了12倍，但全縣每千名老人擁有床位不足4張。距離發(fā)達(dá)國家每千名老人平均30張以上的國際化水平，差距仍然很大。已經(jīng)向社會開放的敬老院也各種原因，運行十分艱難。新的養(yǎng)老保障體系建設(shè)，還有許多薄弱環(huán)節(jié)。
1、已經(jīng)開放的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)存在的問題。
一是規(guī)模偏小，供養(yǎng)成本高。由于起點低，受行政區(qū)劃的區(qū)域限制，過去幾年新建的敬老院和集中安置點，大多是容納三五十人的小規(guī)模，形成了資源配置的重復(fù)和浪費。二是管理粗放。因為管理服務(wù)人員沒有納入事業(yè)編制序列，目前從干部中選調(diào)的只有8人。絕大部分管理人員來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革退出來的富余人員或者村級班子換屆退下來的老干部。炊事員都是清一色的農(nóng)民工。從業(yè)人員缺乏職業(yè)培訓(xùn)，不僅專業(yè)化水平低、整體素質(zhì)不高，而且流動性強，隊伍極不穩(wěn)定。三是經(jīng)費緊缺。因為編制沒有解決，管護人員的工資報酬更無從談起。從院長到炊工，月工資補貼平均只在500元左右。工資來源主要依靠民政部門以獎代補下?lián)艿拿裾聵I(yè)費，不足部分依靠結(jié)余的生活費和院內(nèi)一些經(jīng)營性收入補充。多年以來，五保戶生活費標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，與日益增長的物價指數(shù)不相適應(yīng)。從2008年起旬陽縣政府每年拿出了129萬資金配套，五保戶生活費標(biāo)準(zhǔn)也只能維持在每人/ 138元/每月的水平上，日均只有4.6元。四是生活配套設(shè)施不夠完善，專業(yè)護理人才缺乏。大部分敬老院使用的是老式建筑格局，室內(nèi)沒有衛(wèi)生間、沒有洗浴設(shè)備，缺乏體育文化活動器材。目前只是處于吃飽、穿暖，有病給藥吃的供養(yǎng)層次上。就旬陽縣目前在崗的96名管護人員來說，沒有一名受過?？埔陨细叩冉逃蚵殬I(yè)培訓(xùn)。從管護實際情況看，進院老人絕大多數(shù)基本喪失生活自理能力，身體都有不同程度的疾病困擾。每個管護人員平均照顧20人以上，每天也要工作16個小時以上，其超負(fù)荷工作量是可以想象的。需要管護人員的缺口目前在70人左右。
2、基層老年協(xié)會的經(jīng)費不足，缺乏活力。
由于絕大部分老年人還是沒有固定的收入來源，依靠收會費的方式解決活動經(jīng)費是很困難的事情，嚴(yán)重制約了老年人參加集體活動的積極性，徹底擺脫老年孤獨的煎熬，完全實現(xiàn)老有所學(xué)、老有所樂的目標(biāo)路程還很漫長。
3、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)項目建設(shè)投入資金缺口大。
由于融資渠道的單一性，導(dǎo)致一些在建的敬老院、老年公寓項目進展緩慢，竣工日期一再延緩，遲遲不能交付使用，影響了社會效益的及早發(fā)揮。
四、鞏固和完善新的養(yǎng)老保障體系的幾點思考
針對上述幾個方面存在的問題，我們從實際出發(fā)提出如下幾點對策和建議。
1、借助國家拉動內(nèi)需，增加民生項目投入的契機，積極爭取養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的項目立項。摒棄小而全，采用大而專的理念來構(gòu)筑養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的硬件。再爭取上兩三個大項目，每個項目按照500-1000張床位規(guī)劃，以此滿足全縣老人供養(yǎng)服務(wù)的巨大需求。爭取在三年內(nèi)使全縣養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)擁有的床位數(shù)翻一番，達(dá)到4000張左右。
2、抓住當(dāng)前國家宏觀政策刺激就業(yè)的良好機遇，積極爭取為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)解決更多的事業(yè)編制。將管護人員的工資、醫(yī)療、養(yǎng)老納入財政供給范疇。按照每10張床位配備一名專業(yè)護工；每20張床位配備一名專職醫(yī)生；每30張床位配備一名炊工、一名行政主管的比例，配置管護服務(wù)人員。也只有解決了事業(yè)編制，才能大幅度提高管護人員工資待遇，從而吸引更多的大中專畢業(yè)生，把從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)當(dāng)作正常的就業(yè)崗位來列入選擇范圍。就旬陽縣原有1900張床位計算可新增護工180人，駐院醫(yī)生60人，既拓寬了就業(yè)渠道，又極大地改善了院民生活質(zhì)量，是一舉兩得的好事。
3、將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入納入財政預(yù)算框架，使現(xiàn)有的養(yǎng)老福利機構(gòu)成為名副其實的事業(yè)單位?？朔亟ㄝp管的觀念，扎扎實實抓好管理，提升服務(wù)質(zhì)量。使現(xiàn)有條件下的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運行有序，已經(jīng)入院的老人們生活無憂。著力改善管護人員的工資福利待遇，激勵他們的愛崗敬業(yè)熱情，穩(wěn)定從業(yè)人員隊伍，積極舉辦老服務(wù)機構(gòu)從業(yè)人員培訓(xùn)，促使養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)朝專業(yè)化、人性化方向快速前進。
4、逐步推行建、管分離，設(shè)立專門的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理體系，使管理更加專業(yè)化，職責(zé)更加明確化。基層民政工作千頭萬緒，廣大民政工作者都在超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部都是身兼數(shù)職的“萬金油”。假如不從體制的根本上解決基層民政工作機構(gòu)設(shè)置問題，構(gòu)筑完善的社會福利服務(wù)體系，將仍是一句空話。
5、在過去老年人口人均1.5元的老齡事業(yè)費預(yù)算基礎(chǔ)上，逐年增加經(jīng)費預(yù)算，保證每年有大約10萬元以上專項經(jīng)費，用于解決基層老年協(xié)會訂閱報刊雜志及其活動費用。
6、積極做好國家新型社會養(yǎng)老保險制度實施前的銜接工作，加強關(guān)注與調(diào)研，爭取把該縣納入第二批試點縣范圍，把這件關(guān)乎老年人切身利益的民生工作做好。
