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日本老齡產業(yè)的現(xiàn)狀及其相關政策
日期：2010-09-10 來源：網(wǎng)絡整理
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內容提要：發(fā)展老齡產業(yè)是應對人口老齡化挑戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略。日本的老齡產業(yè)經過20世紀70年代的萌芽期和80、90年代的形成期，目前進入了快速擴張期。根據(jù)老年人各種需求的成熟狀況和老齡產業(yè)各領域的發(fā)展特點，分階段適時出臺相應的政策措施，是日本老齡產業(yè)政策得以成功的經驗之一。
今年4月在西班牙舉行的第二屆老齡化國際會議上，21世紀被稱為“老齡化的世紀”，老年人口的迅速增加被視為“老齡化革命”，將給各國的社會和經濟發(fā)展帶來巨大而深刻的影響。從經濟發(fā)展的角度看，老年人需求的迅速增長必將引發(fā)市場乃至產業(yè)結構的變化，促進老齡產業(yè)的興起和發(fā)展。
老齡產業(yè)在國外又被稱為“銀色產業(yè)”（silver industry），其興起已有時日，并日益成為新的經濟增長點。尤其是在“超老齡化國家日本”，許多大企業(yè)視老年人口的需求為“21世紀最大的國內市場”而紛紛介入，政府則充分發(fā)揮產業(yè)政策的作用，推動老齡產業(yè)的發(fā)展，以期帶動日本經濟走出低谷。本文主要根據(jù)相關出版物、調查報告及企業(yè)資料，介紹和分析日本老齡產業(yè)的發(fā)展過程、以及相關政策的出臺背景、政策目的和政策效果。相信這些對我國老齡市場的培育和老齡產業(yè)的發(fā)展不無裨益。
一．日本老齡產業(yè)的現(xiàn)狀
老齡產業(yè)是一個較為籠統(tǒng)的概念，一般指的是為老年人口提供產品和服務的企業(yè)和部門，涵蓋了滿足老年人口衣、食、住、行、樂、醫(yī)等各方面需求的多種行業(yè)，大體可分為以下五大類：（1）老年產品制造業(yè)領域，指的是以老年人為主要消費對象的各種機械、器具、用品和食品等的制造和銷售，其種類隨著科技的進步日益增多。（2）老年生活和護理服務領域，一般可分為老年服務業(yè)和機構養(yǎng)老業(yè)的兩大塊市場。（3）老年房地產領域，包括退休社區(qū)（retirement community）、老人公寓、老年社會福利院、養(yǎng)老院、護老院、護養(yǎng)院、敬老院、托老所和老年人服務中心[①]等的建設，以及老年人現(xiàn)有住宅的改造等等。（4）老年金融保險領域，包括老年人金融資產的投資管理和各種老年險種等業(yè)務。（5）老年休閑服務等領域，如旅游，文體，生涯學習等等。這五大領域不僅橫跨第一、二、三產業(yè)，其形成時期和發(fā)展過程也大不相同。
市場需求是產業(yè)發(fā)展的基礎，老年人的需求取決于老年人口的規(guī)模、收入水平和消費傾向。從老年人口規(guī)模上看，日本雖不是老齡化開始最早的國家，卻是速度最快的國家，2000年總人口數(shù)為1.269億，65歲以上人口所占的比重高達17.4%，2006年將在世界范圍內率先突破20%的大關，2015年達到25%。從收入水平看，1999年老年家庭的人均所得為218.7萬日元，與一般家庭的219.8萬日元相差無幾，平均資產額約為4250.6萬日元，在發(fā)達國家中名列前茅，而且由于老年家庭一般不存在子女教育和購房按揭等支出，所以他們實際上比人們想象的更為寬裕。據(jù)有關統(tǒng)計和預測，60歲以上人口的消費占消費市場的比重1980年為13%，1990年上升18%，2000年約為24%，2010年將上升至36%。表1給出了老年人口及其消費所占比例的時期變化，它表明：“晚年生活”雖然在一些國家依然被視為貧困的代名詞，但日本老年人的消費水準毫不遜于其他年齡段的人口，90年代后期開始甚至超過后者。類似情形并不限于日本，如20世紀80年代后期，英國健康和社會保障部次長便斷言：我們正處于一個幄庇士的時代（we are in the‘era of the Woopie’）。
表1 60歲以上人口及其消費所占比例的變化（單位：%）
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1980 |
1990 |
2000 |
2010 |
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60歲以上人口占總人口的比例
60歲以上人口的消費占消費市場的比重 |
13
13 |
18
18 |
23
24 |
30
36 |
資料來源：1．國立社會保障人口問題研究所.人口問題統(tǒng)計資料集［日］（Ｍ）．歷年版；
2．朝日生命．21世紀的老齡市場［Ｊ］．.經濟月報，No．203．
從日本老齡產業(yè)的發(fā)展過程看，20世紀70年代是萌芽期，80年代和90年代是形成期，尤其是90年代后期許多大企業(yè)從經營多元化、市場細分化的戰(zhàn)略出發(fā)，挾其技術和資金等優(yōu)勢，相繼進入老齡市場各領域，大大地提高了老齡產品和服務的科技含量，拓展了市場空間。目前，日本的老齡產業(yè)在市場規(guī)模、社會功能、從業(yè)人員的專業(yè)化和生產技術裝備的專門化等方面都具備了產業(yè)構成的要素，進入了擴張期，產業(yè)規(guī)模約為39兆日元，此后將以4～5%的年率穩(wěn)定地成長，至2025年成為擁有112～155兆日元（按現(xiàn)行匯率折合1兆美元上下）巨大規(guī)模的支柱產業(yè)。
表2將老齡產業(yè)與有關產業(yè)做了比較，由此可見：
（1）老齡產業(yè)與環(huán)保產業(yè)相比較，兩者雖都屬于21世紀的新興產業(yè)，但“銀色產業(yè)”的規(guī)模將是“綠色產業(yè)”的2.0～2.5倍。
（2）老齡產業(yè)與曾是“土建國家日本”的支柱產業(yè) ― 土木建筑業(yè)相比較，成長率將是后者的6～7倍，市場規(guī)模將是后者的1.5～2.5倍。
正是因為如此，面對長期的經濟低迷，屢感回天無力的日本政府對老齡市場充滿了期待，經濟產業(yè)省《21世紀經濟產業(yè)政策的課題與展望》報告特別強調：推動老齡產業(yè)和IT產業(yè)等的發(fā)展將帶動日本經濟走出低谷，并有可能在21世紀最初25年內實現(xiàn)年均2%的經濟成長率。
表2：老齡產業(yè)與有關產業(yè)的發(fā)展趨勢比較（單位：兆日元*、％）
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1998年 |
2025年 |
年均成長率（％） |
2025/1998（％） |
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老齡產業(yè)
環(huán)保產業(yè)
土 建 業(yè) |
39
15
53 ** |
112～155
60
65 |
4～5.2
5.3
0.7 |
290～400
400
120 |
* 按1990年價格。** 1995年數(shù)據(jù)。
資料來源：根據(jù)日本經濟產業(yè)省《21世紀經濟產業(yè)政策的課題與展望》參考資料等計算．
二、日本老齡產業(yè)相關政策
日本雖是市場經濟國家，但中央政權對經濟和企業(yè)經營的影響力遠較其他發(fā)達國家強大，20世紀60、70年代的經濟高速成長之所以得以實現(xiàn)，在很大程度上得益于其產業(yè)政策和“行政指導”[②]，同樣，80、90年代老齡產業(yè)能有較大的發(fā)展，除了內在動力和需求機制外，產業(yè)政策發(fā)揮了重要作用。而根據(jù)老年人各種需求的成熟狀況和老齡產業(yè)各領域的發(fā)展特點，分階段適時出臺相關政策和措施，是日本老齡產業(yè)政策得以成功的經驗之一。
1. 90年代以前的主要政策措施
按出臺時期和政策目標分析，70、80年代出臺的政策措施多源于主管社會福利等事務的厚生省[③]，此時日本進入老年型社會不久，長期以來由政府部門所承擔的社會福利事業(yè)日益不能滿足老年人的需求。由于機構養(yǎng)老業(yè)進入門坎較低，一些急欲進入老齡市場的中小企業(yè)，首先瞄準的便是機構養(yǎng)老業(yè)。對此日本政府經歷了從“允許”，“放開”到“扶持”的過程，并最終將政府的老年福利事業(yè)定位為“以低收入階層為主要對象，提供民間企業(yè)不愿涉足、市場機制無法充分供給的必要的服務”，老年人的大部分需求則盡量通過市場機制來解決。因此，這個時期出臺的政策措施的主要目的是建立市場規(guī)范和行業(yè)標準，保障老年人權益、同時推動老年福利社會化和產業(yè)化。
（1）出臺養(yǎng)老機構管理等規(guī)定，配套扶持措施
1974年，厚生省公布了《民營養(yǎng)老院設置運營指導方針》，并在此后對這項政策做了數(shù)次修訂?！爸笇Х结槨奔捌溆嘘P政策對養(yǎng)老機構的屬性、設施標準、人員配置、服務標準和優(yōu)惠貸款制度等做了規(guī)定，并規(guī)定養(yǎng)老機構與一般企業(yè)不同，除了成立時需報經都府道縣知事批準，每年還必須提交經營報告，接受政府的監(jiān)督。
目前日本的社會養(yǎng)老機構，不論是福利性還是營利性，只要入住人數(shù)達到一定的規(guī)模（一般在50人以上）并符合“指導方針”的基本要求，均可享受政府金融機構的長期低息貸款，所不同的是，營利性養(yǎng)老機構的貸款額度一般為最低注冊資金的30～70%左右，年息為2.25%，而福利性養(yǎng)老機構的貸款額度雖略高于前者（70～80%），但年息也較高（2.5～3.5%）。這主要是因為營利性法人必須納稅，所以在貸款利率方面享有更大的優(yōu)惠。
（2）制定老齡商務倫理綱領，建立銀色標志制度
進入80年代后，老年人口的規(guī)模和購買力都不斷上升，需求日漸明朗，相關商品和服務種類日益增多，厚生省成立了“老齡產業(yè)室”，老齡商品和服務的供應商則在厚生省和通產省指導下成立了“老齡商務發(fā)展協(xié)會”，通產省作為政府經濟主管部門，開始關注老齡市場和老齡產業(yè)的發(fā)展。
老齡商務發(fā)展協(xié)會成立后不久，鑒于養(yǎng)老機構良莠不齊、劣質商品魚目混珠、老年人利益受到損害的事件屢屢發(fā)生等情況（如養(yǎng)老院倒產致使入住的老人不僅驟失住所，連高額的預付款也無法收回；又如有的老年人希望投資增值，但又缺乏金融知識，因而被投資顧問公司所騙等等），著手制定了《老齡商務倫理綱領》，以加強行業(yè)和企業(yè)的自律，繼而建立了“銀色標志制度”，并成立了由消費者和產商代表及學者等組成的“銀色標志認證委員會”，開始對符合條件的社會養(yǎng)老機構、老齡產品和服務及其廠商等進行認證并公布于眾。
此外，民間養(yǎng)老院還協(xié)商成立了全國性的行會，其下設立了基金會，以備個別成員倒產時對入住老人進行補償和救濟。
（3）建立職業(yè)資格制度，提高從業(yè)人員的專業(yè)化水平
從業(yè)人員的專業(yè)化不僅是老齡產業(yè)形成的重要標志之一，也是老齡社會和老齡產業(yè)發(fā)展的需要。1987年，日本國會通過了《社會福利師和護理福利士法》，并于89年進行了這兩項國家資格的首次考試。社會福利師主要為老年人的身心健康和日常生活提供咨詢和指導，參加考試的人員須具大學以上學歷并選修過相關的專業(yè)課程（如無選修過專業(yè)課程則需在培訓中心接受1年以上的培訓），或大專以上學歷并有2～3年以上的實踐經驗、而且在培訓中心接受過6個月至1年的培訓。護理福利士主要為老年人提供具體的護理和日常生活服務，只需高中以上學歷并在培訓中心接受過1～2年的培訓就可取得這項國家資格，但如無高中學歷則需有3年以上實踐經驗并通過資格考試。至今已有14萬和37萬余人次分別參加這兩項資格考試，合格率分別為28%和47%，近4萬名社會福利師和30萬名護理福利士以及大量擁有資格的家政助手等不僅為老年人提供了較高質量的服務，也從“人的資源”方面滿足了相關行業(yè)發(fā)展的需要。
此外，部分大學設立了“社會福利”、“福利工學”乃至“福利用具工學”等專業(yè)，投考學子趨之若騖，成為熱門學科。
2. 90年代期間的主要政策措施
90年代期間日本經濟處于低谷，需求不振，制造業(yè)首當其沖，生產能力嚴重過剩；另一方面，老年人口及其購買力不斷增長，但相關商品和服務不足。如何開發(fā)適合老年人特點的商品和服務，滿足他們的需求乃至開發(fā)他們的潛在需求，擴大市場規(guī)模，拉動經濟增長，成為企業(yè)界乃至政府經濟主管部門日益重視的問題。這個時期先后出臺的政策措施主要有《促進福利用具研究、開發(fā)和普及的法律》、《長壽社會住宅設計的指針》和《護理保險法》等。
從性質上看，《促進福利用具研究、開發(fā)和普及的法律》是一項以調整產品結構、培育新興產業(yè)為目標，屬于中觀層次的產業(yè)政策，它根據(jù)老齡社會的需要和“促進福利用具的研發(fā)和普及是國家的責任和義務”的精神，主要規(guī)定了（1）發(fā)揮產業(yè)技術的優(yōu)勢，促進老年用產品的研發(fā)和使用，并建立有效的供給機制；（2）由通產省為民間企業(yè)提供技術指導和資金支持；（3）地方政府須為老年人和殘疾人提供產品信息和咨詢服務；（4）在中心城市設置常年性的“福利用具展覽館”，展示相關產品。為了實現(xiàn)政策目標，通產省專門設置了“醫(yī)療·福利用具產業(yè)室”，指導成立了全國性的行會組織---健康·福利用具工業(yè)協(xié)會，并每年都在東京舉辦“國際福利用具展覽會”，2000年有14個國家和地區(qū)的634家企業(yè)參展，展出了包括智能輪椅、專用車輛（如配備浴缸的沐浴車）、家庭小型電梯等高科技產品在內的“福利用具”25,000余件。
日本是世界上建立了護理保險制度的5個國家之一。這項制度被譽為繼20世紀60年代初“全民皆年金”和“全民皆保險”之后最重要的社會保障制度，它出臺的社會背景主要有：（1）隨著老齡化和長壽化的發(fā)展，生活不能自理和不能完全自理的高齡老人所占比例不斷增大；（2）家庭結構核心化和小型化使子女照顧老人這個家庭傳統(tǒng)功能日益弱化，同時由于護理人員缺乏和人工成本過高等原因，許多老年人得不到必要的介護和服務；（3）老年醫(yī)療費日益膨大，其中很大一部分是用于護理而非醫(yī)療行為，理順兩者的關系并開辟新的財政來源日益成為重要的課題。
根據(jù)護理保險制度，老年人只要經專門機構體檢認定確屬需要，就可得到不同等級（共分2種6級，月額從6.43萬到37.95萬日元不等）的居家護理和生活服務，也可選擇入住療養(yǎng)院、托老所、護養(yǎng)院和養(yǎng)老院等，甚至連改建私人住宅、購入或租賃所需要的機械、器具和用品的費用也可通過這個制度解決。上述費用90%由國家和地方政府通過保險制度支付，個人僅需負擔10%。另一方面，在這個制度下，每一個65歲以上的老年人均是“第1類被保險者”，40～64歲的中年人則是“第2類被保險者”，保險費每月在年金或工資等收入中按比例扣除。
三 日本老齡產業(yè)相關政策的主要效果
根據(jù)產業(yè)經濟學的理論，產業(yè)政策不一定以產業(yè)為直接對象，其政策目標不僅包括經濟目標，也包括社會目標。上述政策措施多以提高社會福利、改善老年人境遇等為主要政策目標，但它們都直接或間接地對老齡市場和老齡產業(yè)產生影響，其效果一是建立了市場規(guī)范，保證了老齡產業(yè)的有序發(fā)展；二是培育和拓展了老齡市場，強化了需求機制、促進了老齡產業(yè)的快速發(fā)展。其中，職業(yè)資格制度、《促進福利用具研究、開發(fā)和普及的法律》和新近出臺的《護理保險法》的影響較大。本節(jié)限于篇幅，主要就后者進行簡單的分析。
根據(jù)《護理保險法》，護理和生活服務的供給者主要是企業(yè)而非政府，市場機制使消費者（老年人等）可根據(jù)價格、質量等選擇供應商，供應商則根據(jù)市場動向開展經營活動，從而在很大程度上避免了政府福利事業(yè)普遍存在的效率低、服務差等弊病。截至2000年10月，日本計有從事居家老人的護理和生活服務以及老年用產品租賃業(yè)務的中小企業(yè)64,605家，另有各類養(yǎng)老設施1.1萬余個。根據(jù)老齡商務發(fā)展協(xié)會對前者4,774家的調查，護理保險制度生效后的半年內（2000年4月至10月），每家企業(yè)的平均顧客數(shù)由37人增至63.8人，平均月營業(yè)額由250萬日元增至400萬日元，兩者的增幅均高達60%以上。
護理和生活服務需求不斷擴大還直接或間接地帶動老年用產品、養(yǎng)老設施和老年住宅、金融保險乃至知識產業(yè)等多種行業(yè)的需求增加，因此護理保險制度促進了日本老齡產業(yè)的全面發(fā)展。該法公布后翌年的一次調查結果表明：33.5%的上市公司已進入或準備進入老齡市場，特別是184家制造業(yè)和金融保險業(yè)大型企業(yè)中，已開始生產老年用產品或提供老年金融保險商品的便有146家，其中118家表示將擴大規(guī)模。目前，跨行跨業(yè)進入介護和生活服務市場的大企業(yè)比比皆是，如日立集團與日本生命保險、日本電信電話公司等14家大企業(yè)聯(lián)合設立了名曰“生涯伙伴”的全國護理信息中心，通過通信衛(wèi)星、英特網(wǎng)和音像網(wǎng)絡向企業(yè)和社會提供信息和軟件服務，并承接老年用產品的訂貨；松下集團瞄準老年家庭住宅改造的需求，建立了全國連鎖店網(wǎng)絡，等等。
不過，日本政府建立護理保險制度的一個具體目標是鼓勵和促進居家養(yǎng)老，但從這兩年的實踐看，效果不是很理想。
護理保險制度對產業(yè)和經濟的影響還表現(xiàn)在其他幾個方面。
（1）擴大市場需求，拉動經濟增長。20世紀90年代初期以來，日本經濟長期低迷，其首要原因是需求不足和需求平衡失調、企業(yè)設備投資的牽引力下降而不能直接影響到最終消費，家庭消費則因缺乏新的產品和服務以及民眾對未來缺乏信心而不振。另一方面，增加公用事業(yè)投資以刺激經濟成長是日本政府傳統(tǒng)的景氣對策，但實施空間越來越小，效果也不如以前那么靈驗，而包括護理費用在內的社會福利事業(yè)開支具有與公用事業(yè)投資同等的乘數(shù)效應，前者為3.79[④]，后者為3.8，根據(jù)計算，如按護理保險制度生效后的第一個財政年度所發(fā)生的介護費用3.97兆日元計算，則
△Y =3.97×3.79= 15.0463（兆日元）
也就是說，3.97兆日元所帶動和連續(xù)帶動的需求、生產和收入的增加量，在市場重新達到總供給等于總需求的均衡狀態(tài)時，分別累計可各達到15.05兆日元。不過，由于3.97兆日元中有一部分原應列入政府的老人醫(yī)療費開支項目，所以2000財年實際增加的護理費用開支比上述要小一些，但此后護理需求將以8～10%的年率快速增長，2005年上升至6.4兆日元，2010年達9.2兆日元，其波及效果可增加數(shù)十兆日元的市場需求。
（2）擴大就業(yè)機會，吸收傳統(tǒng)產業(yè)富余勞動力。老年生活服務業(yè)和機構養(yǎng)老業(yè)屬于勞動力密集型行業(yè)，根據(jù)計算，每100億日元老年護理方面的需求所創(chuàng)出的就業(yè)機會可達1785個，而100億日元基礎設施建設等公用事業(yè)方面的需求所創(chuàng)出的就業(yè)機會僅為994個。由于人口減少和經濟結構變化等原因，到20250年，日本的從業(yè)人員將比現(xiàn)在減少5%左右，行業(yè)分布也發(fā)生重大變化，其中以建筑業(yè)和制造業(yè)（“醫(yī)療、福利用具制造業(yè)”除外）為主的第二次產業(yè)的從業(yè)人員將減少20%左右，第一次產業(yè)和第三次產業(yè)（與老年人為主要對象的服務業(yè)除外）各減少10%左右，唯有“老齡社會相關產業(yè)”的從業(yè)人員大大增加，其中以老年人為主要對象的服務業(yè)更將增加200%以上，從而大大降低傳統(tǒng)產業(yè)減裁員對社會經濟的沖擊。
（3）促進地方經濟和社區(qū)的發(fā)展。老年服務業(yè)、機構養(yǎng)老業(yè)和老年住宅業(yè)等多立足于當?shù)厣鐣瑢Φ胤浇洕蜕鐓^(qū)發(fā)展具有持久性的影響。從人口老齡化程度的地區(qū)差異看，日本等發(fā)達國家的人口老齡化具有農村地區(qū)比城市地區(qū)高，中小城市比大城市高，經濟相對落后地區(qū)比發(fā)達地區(qū)高等特點。如日本許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年人口比重超過50%，護理服務、機構養(yǎng)老和老年住宅等行業(yè)發(fā)展的空間較大。而且這些地區(qū)所出現(xiàn)的“人口過疏化” 嚴重地影響了當?shù)刎斦杖牒蜕鐣洕陌l(fā)展，因而在這些地區(qū)發(fā)展產業(yè)具有更大的社會經濟效益，目前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對在當?shù)嘏d建退休社區(qū)和老人公寓、吸引外地老年人遷入的投資者實行優(yōu)惠政策，乃至予以財政補助，也正緣由于此。
四．啟 示
老齡產業(yè)在我國同樣具有廣闊的前景。到2010年，我國60歲以上老年人占總人口的比例將由目前的10%上升至12.1%，接近日本1980年的水平，老年人消費需求總量將是現(xiàn)在的2.65倍至3.30倍，可能突破人民幣1兆元，形成一個較大的老年市場。由于人口老化的趨勢至少在21世紀內不會逆轉，所以“銀色產業(yè)”和“綠色產業(yè)”一樣，是具有長期發(fā)展前景的“朝陽產業(yè)”。
但是，我們不能不看到，老齡產業(yè)與IT等產業(yè)有所不同，其發(fā)展需要有一個較長的過程，這種產業(yè)特性由于我國的經濟發(fā)展水平還不高，目前的老年人及準老年人長期處于低工資狀態(tài)，資產和收入有限，購買力較低，老齡市場尚未充分發(fā)育等原因得到了增強。
因此，作為政策主體的國家對老齡產業(yè)的發(fā)展應有一個全面的構思和長期的布局，并根據(jù)老齡產業(yè)特性和國情，分階段適時出臺相應的政策措施，促進老年市場的發(fā)育，引導和扶持老齡產業(yè)各領域的發(fā)展。
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