QQ
日期：2010-11-04 來源：人民論壇
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
【摘要】老齡化不只關(guān)涉老年人，也不再是一個(gè)身體過程，而是整體性的社會(huì)現(xiàn)象。中國在“國未富”的背景下到來的老齡化，由于權(quán)利模式過于制度化與可持續(xù)性引起復(fù)雜的問題，對老齡化社會(huì)保障服務(wù)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。構(gòu)建立體式養(yǎng)老保障服務(wù)體系，是合理配置和分配社會(huì)資源與社會(huì)機(jī)會(huì)這一根本問題的重要體現(xiàn)。
【關(guān)鍵詞】老齡化 未富先老 挑戰(zhàn) 對策
人口老齡化趨勢與面臨的挑戰(zhàn)
中國的老齡化是伴隨著現(xiàn)代化與城市化到來的，老齡化社會(huì)是在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的情況下提前進(jìn)入的。至2009年底，65歲及以上老人1.13億，比上年增長3.22%，占全國總?cè)丝诘?.5%，比上年上升0.2%。60歲及以上老人已達(dá)1.67億，比上年增長4.53%，占全國總?cè)丝诘?2.5%，比上年上升0.5%。高齡老人、生活不能自理老人、空巢老人數(shù)量龐大。因此，人口老齡化面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：
首先，公共財(cái)政結(jié)構(gòu)方面。目前，中國應(yīng)對人口老齡化的公共財(cái)政支出比例以及中央與地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)等各種準(zhǔn)備都不充分，具體表現(xiàn)為用于社會(huì)事業(yè)及“為老”事業(yè)的公共財(cái)政支出比例過低，尤其是地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，從而使“銀發(fā)族”的保障服務(wù)體系難以落實(shí)。
其次，社會(huì)保障資金缺口驚人。2004年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部前部長鄭斯林透露，當(dāng)時(shí)我國養(yǎng)老金缺口達(dá)2.5萬億，相當(dāng)于我國近一年的國民經(jīng)濟(jì)總收入。2006年10月22日，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長項(xiàng)懷誠援引世界銀行的一份報(bào)告顯示：“在一定假設(shè)條件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年間，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口將高達(dá)9.15萬億元?！睋?jù)中國人民大學(xué)社會(huì)保障研究所李紹光教授等人完成的《劃撥國有資產(chǎn)，償還養(yǎng)老金隱性債務(wù)》研究顯示，在新舊養(yǎng)老制度的轉(zhuǎn)軌過程中，產(chǎn)生了約8萬億元人民幣的養(yǎng)老金債務(wù)總額。①
第三，老年人生活貧困問題。老年人的生活貧困是“未富先老”的“大規(guī)模殺傷性武器”。根據(jù)2000年人口普查和中國城鄉(xiāng)老年人口狀況抽樣調(diào)查的資料分析得出：中國有近1.3億老年人口，全國老年貧困人口數(shù)量為921～1168萬人；全國老年貧困發(fā)生率為7.1～9.0%，其中城市老年貧困發(fā)生率為4.2～5.5%、農(nóng)村老年貧困發(fā)生率為8.6～10.8%。②由于數(shù)據(jù)來源、統(tǒng)計(jì)口徑與測算方法的不同，而導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)的老年貧困發(fā)生率存在較大的差異，但不管哪種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都表明：老年人的生活貧困免除面臨著極大的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)與人力資源等五個(gè)方面的發(fā)展與貧困免除。
此外，比較突出的問題還有：老年人的監(jiān)護(hù)問題，老年人社會(huì)保障的立法問題，養(yǎng)老模式問題，“為老”事業(yè)的發(fā)展問題等等。
人口老齡化的具體解決途徑與政策要略
在“未富先老”背景下，應(yīng)對老齡化的具體目標(biāo)是：要為老年人提供具有針對性、專業(yè)性的社會(huì)保障服務(wù)，主要是以合理配置和培育以具體服務(wù)為載體的有形的硬社會(huì)資源，從而增強(qiáng)和培育硬實(shí)力，強(qiáng)調(diào)在物質(zhì)或者利益方面為老年人提供盡可能完備的公共服務(wù)和參與條件。應(yīng)對“未富先老”，具體的解決途徑不可勝數(shù)。在特定的視野下，筆者提出如下幾種政策性路徑：
構(gòu)建立體式養(yǎng)老保障服務(wù)體系。在“未富先老”的背景下，建立多元化養(yǎng)老模式，構(gòu)建層次級分明的立體式養(yǎng)老保障服務(wù)體系顯得尤其重要。這就要求政府引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)與個(gè)人積極配合，共同參與，把保障對象輻射到各種老年群體，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。其中，貧困和低收入老年人對保障服務(wù)的需求應(yīng)該決定著保障體系各個(gè)層面的行動(dòng)。從微觀角度看，養(yǎng)老保障服務(wù)的提供者，包括從草根組織到慈善組織、志愿者協(xié)會(huì)到社區(qū)服務(wù)以及其他非政府組織類型，直接向老年人提供服務(wù)。從中觀角度看，包括基礎(chǔ)性的保障設(shè)施和一系列能使保障服務(wù)提供者實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模和深度、提高技能的要求，如靈活就業(yè)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)機(jī)構(gòu)、資金運(yùn)營、資金管理、各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)、審計(jì)預(yù)算機(jī)構(gòu)、咨詢服務(wù)、社會(huì)工作、培訓(xùn)等。而從宏觀角度來看，要健全老年人社會(huì)保障服務(wù)發(fā)展的法規(guī)和政策，這需要黨、政府、人大、政協(xié)以及老齡委、民政部、財(cái)政部和其他相關(guān)政府機(jī)構(gòu)共同參與。
推遲退休年齡，考慮彈性就業(yè)。延長退休年齡是人類預(yù)期壽命延長和人力資本投資年限不斷延長的必然要求；靈活就業(yè)是維護(hù)代際公平的必然選擇，是積極養(yǎng)老的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。這一政策有利于提高老年人對財(cái)富的可支配能力、收入以及最低消費(fèi)水平等；提供老年人在文化、科技等精神生活層面的服務(wù)和滿足消費(fèi)需求；為老年人提供參與社會(huì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的機(jī)會(huì)。因此，在考慮養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)、現(xiàn)實(shí)就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問題的前提下，要盡快研究延長退休年齡問題與靈活就業(yè)制度。在延長退休年齡時(shí)，提倡靈活就業(yè)形式，且允許一定的彈性，給勞動(dòng)者尤其是女性勞動(dòng)者一定的選擇余地。據(jù)測算，我國退休年齡每延遲一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。
設(shè)立老年人的監(jiān)護(hù)人。我國面臨“未富先老”的現(xiàn)狀，“誰”“怎樣”保證老年人安度晚年？隨著老齡化社會(huì)的加速發(fā)展，落實(shí)老年人的監(jiān)護(hù)人顯得迫切且重要。在社會(huì)保障服務(wù)這個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)中，監(jiān)護(hù)人的設(shè)定應(yīng)隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)生變化。但目前可設(shè)定的監(jiān)護(hù)人主要有：近親屬包括父母、成年子女、配偶、兄弟姐妹、孫子女、外孫子女；關(guān)系密切的其他親屬和朋友，凡自愿承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的，經(jīng)所在單位或者居委會(huì)、村委會(huì)同意，可以擔(dān)任監(jiān)護(hù)人；如果沒有上述監(jiān)護(hù)人，則由社會(huì)和國家負(fù)責(zé)，由所在單位或者居委會(huì)、村委會(huì)或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。當(dāng)前來自監(jiān)護(hù)人問題的挑戰(zhàn)是：一是在法理上論證老年人的監(jiān)護(hù)制度；二是在操作過程中明確監(jiān)護(hù)人的職責(zé)與使命：保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身、財(cái)產(chǎn)及其它合法權(quán)益；作為被監(jiān)護(hù)人的法定代理人，代理各項(xiàng)法律活動(dòng)；管理被監(jiān)護(hù)人的生活，給予足夠的關(guān)懷，保證其有尊嚴(yán)的生活。三是在執(zhí)行過程中依據(jù)各省市的具體情況出臺(tái)老年人的監(jiān)護(hù)人政策，并設(shè)計(jì)具體方案。
免除貧困。社會(huì)保障服務(wù)的目標(biāo)是切實(shí)提高老年人的生活質(zhì)量，主要包括老年人基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)服務(wù)、文化教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)參與等方面；相對于老年人群體而言，有城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間以及不同老年人群之間的社會(huì)保障服務(wù)提供內(nèi)容的特殊性。這包括對城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間的特困老年人、高齡老年人和老殘一體、孤老等群體提供社會(huì)保障服務(wù)以及為了保證他們的基本生活而給予重點(diǎn)扶持和特殊扶持。而老年人社會(huì)保障服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)貧困免除，這要處理好整個(gè)老年人事業(yè)與它的各個(gè)組成部分以及老年人社會(huì)保障與社會(huì)保障服務(wù)系統(tǒng)之間的關(guān)系；落實(shí)老年人社會(huì)保障服務(wù)均等提供與享有；實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政系統(tǒng)、收入分配系統(tǒng)、多中心治理系統(tǒng)、社區(qū)支持系統(tǒng)、服務(wù)評價(jià)系統(tǒng)與文化屬性之間的配套。
加快與完善老年人社會(huì)保障服務(wù)的立法。一是要盡快正式出臺(tái)社會(huì)救助的基本法——《社會(huì)救助法》。二是增強(qiáng)對老年人法律的研究重視程度，加大投入，把老齡化社會(huì)保障服務(wù)當(dāng)作一門重要的學(xué)科來對待，對相關(guān)人員進(jìn)行組織培訓(xùn)以及獎(jiǎng)勵(lì)與宣傳有關(guān)老年人法律問題的研究成果，以形成一個(gè)道德、社會(huì)、司法與行政等多部門、多渠道、多形式的老年社會(huì)保障服務(wù)體系。這就要求針對目前我國老年人合法權(quán)益的相關(guān)法律及其享受權(quán)益的現(xiàn)狀，從法律的內(nèi)容、執(zhí)行與監(jiān)督的角度來加快與完善老齡化社會(huì)保障服務(wù)的立法。其設(shè)定的內(nèi)容要重視三個(gè)方面：首先，要從社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的安全程度、需求的不可比擬性和個(gè)人幸福感、不滿足感的異質(zhì)性等角度去盡量滿足老年人的心理感受。其次，從可行能力的視角來看，要把老齡化社會(huì)保障服務(wù)體系建設(shè)的注意力從向老年人提供保障服務(wù)的手段與方式轉(zhuǎn)到老年人及其親屬有理由追求的目的上，讓老年人及其親屬獲得其合理要求得以實(shí)現(xiàn)的自由，為老年人的發(fā)展和消除貧困提供公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)條件、透明性擔(dān)保、防護(hù)性擔(dān)保等。三是從利益平衡理論的視角來看，應(yīng)讓老年人在無障礙的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)“可能付出的努力”（成本）與“所回收的報(bào)酬”大致相當(dāng)，應(yīng)該注意老年人與其他公民之間社會(huì)保障服務(wù)供給的均衡關(guān)系，為其提供參與社會(huì)治理的平等機(jī)會(huì)，讓老年人共享改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的成果，共同享用社會(huì)資源。
構(gòu)建立體式養(yǎng)老保障服務(wù)體系屬于社會(huì)再次分配過程中的重要舉措，是合理配置和分配社會(huì)資源與社會(huì)機(jī)會(huì)這一根本問題的重要體現(xiàn)?！吧鐣?huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展歸根到底離不開社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的合理配置和獲取”，③當(dāng)然也就離不開立體式養(yǎng)老保障服務(wù)體系的構(gòu)建。這能夠促使政府繼承它作為管理型社會(huì)治理主體的全部公共性，且能夠獲得它作為服務(wù)型社會(huì)治理主體的“實(shí)質(zhì)上的公共性”，從而使“形式上的公共性”與“實(shí)質(zhì)上的公共性”④統(tǒng)一起來，共同促使“未富先老”背景下的社會(huì)和諧。（作者分別為中共天津市委黨校講師劉瓊蓮；中國人民大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理學(xué)系教授、博導(dǎo)齊明山）
注釋
?、俪＜t：“解讀：缺口巨大 養(yǎng)老金今后該怎么拿？”，《中國政府新聞網(wǎng)》，2006年11月22日。
②王德文，張愷悌：“中國老年人口的生活狀況與貧困發(fā)生率估計(jì)”，《中國人口科學(xué)》，2005年第1期。
?、坂嵑忌骸吧鐣?huì)建設(shè)的前沿理論研究”，《民政政策理論研究》，北京：中國社會(huì)出版社，2009年，第13～19頁。
?、軓埧抵?，王喜明：“公共性、公共物品和自利性的概念分析”，《行政論壇》，2003年第4期。
