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日期：2011-01-17 來源：舟山日報
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為深入了解舟山市邊遠(yuǎn)小島漁農(nóng)村老年人生活現(xiàn)狀，探索一條適合邊遠(yuǎn)小島養(yǎng)老服務(wù)新路子，全面推進(jìn)海島漁農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè),前不久，市政協(xié)社法委、民革市委會、民進(jìn)市委會聯(lián)合組織部分委員和有關(guān)部門人員，就邊遠(yuǎn)小島養(yǎng)老服務(wù)狀況展開了專題調(diào)研,并對調(diào)研情況作了認(rèn)真的分析匯總?，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：
一、邊遠(yuǎn)小島留守老人生存狀況令人擔(dān)憂
?。ㄒ唬┬u老齡化程度畸高，“老人島”現(xiàn)象嚴(yán)重。 2009年底,全市60周歲以上老年人已占總?cè)丝诘?8.05%，而邊遠(yuǎn)小島常住人口的老齡化程度則遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全市及一些大島。如岱山縣漁山島現(xiàn)常住人口550人，其中60周歲以上老年人325人，占59.09%；東劍島現(xiàn)常住人口872人，其中60周歲以上老年人555人，占63.65%；普陀區(qū)葫蘆島常住人口280人，其中60周歲以上老人276人，占98.57%；定海區(qū)西岠島、摘箬山島、刺山島老年人口更是高達(dá)100%，成為了名副其實(shí)的“老人島”。
?。ǘ┘彝ヰB(yǎng)老功能弱化，生活安全難以自保。因子女長年在外謀生，生活自顧不暇，依賴子女家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式功能明顯減弱。留守小島的大都是年邁體弱、孤寡、獨(dú)居、殘疾的空巢老人，且居住分散，生活條件差，行動不便，自理能力弱，日常生活無人照料，飲食起居無人知曉，看病就醫(yī)無人陪護(hù)，只能靠夫妻相伴，鄰里照應(yīng)，一旦突發(fā)疾病或意外，人身財產(chǎn)安全都難以保證。以岱山情況為例，漁山島325位老人，90%以上屬空巢老人，50%為獨(dú)居老人，且散居在6.4平方公里的16個岙口；東劍島555位留守老人散居在7個自然村，有近一半是單身獨(dú)居，曾發(fā)生過幾起老人死亡未能及時發(fā)現(xiàn)的事件。
?。ㄈ拔锤幌壤稀爆F(xiàn)象嚴(yán)重，生活供養(yǎng)水平低下。過去，小島漁農(nóng)村收入普遍較低，又未實(shí)行養(yǎng)老保險制度，受傳統(tǒng)觀念影響，老人當(dāng)年勞動收入大都用在了蓋房、子女養(yǎng)育及婚嫁上，很少留有養(yǎng)老積蓄?，F(xiàn)在需要接濟(jì)贍養(yǎng)時，子女卻因工作不穩(wěn)定,收入微薄，生活拮據(jù)，供養(yǎng)父母力不從心，甚至還要老人貼補(bǔ)。普陀區(qū)邊遠(yuǎn)小島老人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)好或較好占17%，差或較差占60%以上。月均贍養(yǎng)費(fèi)高的200元以上，低的僅為50元左右，還難保證按時足額給付。由于子女供養(yǎng)不足，村級經(jīng)濟(jì)又無實(shí)力發(fā)養(yǎng)老金，除部分享受政府五保、低保、優(yōu)撫、高齡等政策補(bǔ)貼和困難救濟(jì)外，空巢老人大都依賴政府發(fā)放的70元基礎(chǔ)養(yǎng)老金維持基本生活。有些老人生活窘迫，只得省吃儉用，靠種菜、撿螺，甚至以“拖病、抗病”來減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，因病致貧現(xiàn)象依然存在。
（四）公共基礎(chǔ)設(shè)施老化，生活環(huán)境愈來愈差。在海島發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整變化的背景下，小島“人去樓空”，各級政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入削減，原有公共基礎(chǔ)設(shè)施破損老化，碼頭、道路等交通設(shè)施年久失修，航船、公交班次減少；學(xué)校、醫(yī)院、銀行撤并關(guān)停；糧油、日用品、雜貨等商鋪萎縮；供電、供水、文化廣電等設(shè)備陳舊落后，漁山、壁下等小島連日常生活用電都難以保證。樓房校舍閑置荒廢，服務(wù)設(shè)施和活動場所不足，資源利用率低，共享性差，基本生活資料匱乏，生存環(huán)境封閉低劣，社會人際交往減少，導(dǎo)致留守老人物質(zhì)生活貧乏，精神生活枯燥，生存質(zhì)量明顯下降。
二、邊遠(yuǎn)小島養(yǎng)老服務(wù)面臨困難亟待解決
?。ㄒ唬┥鐓^(qū)托老所發(fā)展艱難。我市現(xiàn)有葫蘆、湖泥、東劍3家小島社區(qū)托老所，共接納70周歲以上老人120多名，僅占當(dāng)?shù)亓羰乩先说?0%～20%，等待入所老人還很多，因付不起每月200元養(yǎng)老伙食費(fèi)而“望所興嘆”的也不少，現(xiàn)有托老所已難滿足小島集中養(yǎng)老的需要，而發(fā)展托老所又面臨著二大難題。一是房屋場地難落實(shí)，創(chuàng)辦資金難籌措。二是性質(zhì)地位不明確，政府優(yōu)惠政策無法享受。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老準(zhǔn)入門檻高，而托老所房屋設(shè)施相對簡陋，管理水平不高，消防安全條件、注冊資金等很難完全滿足登記要求，造成托老所主體性質(zhì)地位不明、法律責(zé)任不清，無法享受政府民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，處境尷尬。（二）居家養(yǎng)老有待深化擴(kuò)面。由于小島居家養(yǎng)老服務(wù)剛剛起步，實(shí)踐中問題也不少。一是服務(wù)覆蓋面不廣。如秀山鄉(xiāng)70周歲老人1122人，能得到服務(wù)的只有140多人；二是專職服務(wù)人員少，任務(wù)重。秀山鄉(xiāng)6名服務(wù)隊員分組包干，平均每人要負(fù)責(zé)20多名老人，且每周上門不少于一次，有些工作只能靠社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)開展以老助老、“銀齡互助”來協(xié)助聯(lián)系解決。三是服務(wù)檔次低，內(nèi)容少。目前居家養(yǎng)老服務(wù)還是以看護(hù)老人安全為主，定期聯(lián)系，上門看望，給予一定的精神慰藉和生活幫助，尚未達(dá)到照料日常生活的要求。
?。ㄈ┽t(yī)療服務(wù)保障水平較低。小島醫(yī)療衛(wèi)生條件差、設(shè)施不全，尤其是全科醫(yī)生和治療老年病經(jīng)驗(yàn)缺乏。另外，小島還缺乏醫(yī)療應(yīng)急救助能力和出島救治交通保障，若有人突發(fā)危重急病，就可能貽誤醫(yī)治搶救時機(jī)，造成嚴(yán)重后果。
?。ㄋ模B(yǎng)老服務(wù)保障力度不足。一是養(yǎng)老服務(wù)人力資源缺乏。二是協(xié)調(diào)保障能力不足。三是資金保障困難多。
三、健全邊遠(yuǎn)小島養(yǎng)老服務(wù)體系的建議
積極應(yīng)對人口老齡化，盡快妥善解決小島養(yǎng)老服務(wù)問題，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)市委提出的“三大定位”“四海建設(shè)”目標(biāo)，確保海島經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇，也是小島鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)必須面對的一項(xiàng)基礎(chǔ)民生工程。為此，特提出如下建議：
?。ㄒ唬﹨^(qū)別對待，突出小島養(yǎng)老服務(wù)的公益性、福利性。小島老人曾是社會主義的勞動者，也是改革開放的支持者和參與者。晚年留守小島，生活狀況不盡如人意，各級政府和社會有責(zé)任、有義務(wù)幫助他們改善生活，享受改革發(fā)展成果。但鑒于小島人財物資源短缺，社會保障程度低，老人自養(yǎng)自理能力差等情況特殊，小島養(yǎng)老服務(wù)不可能像城區(qū)和大島那樣，實(shí)現(xiàn)以社會化有償服務(wù)、完全自費(fèi)養(yǎng)老為主，而應(yīng)區(qū)別對待，將其作為公益福利、慈善項(xiàng)目，納入社會公共服務(wù)，采取政府扶持、社會參與、社區(qū)服務(wù)、個人適當(dāng)承擔(dān)方式，讓小島空巢老人享受社區(qū)福利，感受政府關(guān)懷。
?。ǘ┨剿鲃?chuàng)新，完善小島養(yǎng)老服務(wù)體系。由于小島養(yǎng)老服務(wù)尚處于初創(chuàng)階段，沒有現(xiàn)成的模式可鑒，只能靠探索創(chuàng)新。因此，必須切實(shí)理清發(fā)展思路，明確各種養(yǎng)老服務(wù)形式的定位和作用，合理調(diào)配利用資源，降低服務(wù)成本，完善運(yùn)行機(jī)制，推行以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)為依托，居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，托老所集中養(yǎng)老為補(bǔ)充，專職隊伍服務(wù)為主導(dǎo)，網(wǎng)格化服務(wù)為支撐的基本模式，并吸納各種組織共同參與，形成多種形式，相互共存，密切配合，覆蓋小島的獨(dú)特養(yǎng)老服務(wù)體系，以減輕群眾負(fù)擔(dān)和政府壓力，滿足小島留守老人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。
?。ㄈ┮虻刂埔耍⑼晟菩u居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。一是健全管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立專職服務(wù)隊。要結(jié)合小島實(shí)際，分層次建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站、網(wǎng)格片組養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)，統(tǒng)一管理居家養(yǎng)老服務(wù)。推出小島居家養(yǎng)老服務(wù)公益性崗位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）勞動保障站負(fù)責(zé)聘用當(dāng)?shù)責(zé)嵝姆?wù)的“4050”人員及失業(yè)、低保、生活困難家庭人員，通過培訓(xùn)持證上崗，建立起專職居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍。養(yǎng)老服務(wù)人員可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)中心或勞動保障站統(tǒng)一管理，按就近便利原則，調(diào)配到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站（點(diǎn)）從事居家養(yǎng)老服務(wù)。二是采取多種形式，提高服務(wù)質(zhì)量和擴(kuò)大服務(wù)面。除上門服務(wù)外，還可根據(jù)需求，采取各種簡便易行的方法，最大限度地利用小島有限資源，創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)。（1）變分散居住為集中居住，探索人員相對集中居住式服務(wù)。有條件的小島，可借鑒普陀蝦峙鎮(zhèn)在項(xiàng)目開發(fā)中，由企業(yè)出資建造老年公寓，讓拆遷老人集中居住養(yǎng)老方法；也可利用小島其他閑置房屋，讓空巢老人居住相對集中，并落實(shí)人員，提供就近便捷的服務(wù)。（2）變分散服務(wù)為集中服務(wù)，探索共性需求項(xiàng)目集中化服務(wù)。在空巢老人居住較為集中或人員聚集較多的“星光老人之家”、老年協(xié)會活動室等場所及周邊，利用寬余和閑置房屋場地，設(shè)立居家養(yǎng)老管理服務(wù)點(diǎn)（室），配備專職服務(wù)人員，開設(shè)食堂搭伙、日托陪護(hù)、理發(fā)就醫(yī)等共性項(xiàng)目的集中服務(wù)，提高服務(wù)效率和覆蓋率。三是依托“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，建立基層群眾性養(yǎng)老幫扶機(jī)制。發(fā)揮鄉(xiāng)村老年協(xié)會、“星光老年之家”知人知情、就近便利的優(yōu)勢，設(shè)立老年人聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)巡視、收集空巢老人生活狀況，及時反映養(yǎng)老服務(wù)信息。組織引導(dǎo)志愿者和義工參與養(yǎng)老服務(wù)，開展結(jié)對幫扶、鄰里守望、以老助老、“銀齡互助”等活動，建立社會化養(yǎng)老幫扶長效機(jī)制，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的全面深化。
?。ㄋ模┓e極穩(wěn)妥，推進(jìn)小島托老所建設(shè)。一是科學(xué)論證，合理確定發(fā)展數(shù)量和規(guī)模。各級政府應(yīng)在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，制定小島托老所發(fā)展規(guī)劃，明確創(chuàng)辦條件，適當(dāng)控制數(shù)量和規(guī)模，做到有所取舍。托老所規(guī)模和設(shè)施，應(yīng)與當(dāng)?shù)乜粘怖先藬?shù)量和社區(qū)實(shí)力相適應(yīng)，不能貪大求全。要制訂入所條件，優(yōu)先安排70周歲以上的孤寡、獨(dú)居或殘疾、失能老人入所，享受基本養(yǎng)老服務(wù)。凡無房屋場地等資源可調(diào)配利用、空巢老人數(shù)量少或已有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的小島，不應(yīng)創(chuàng)辦托老所；未經(jīng)批準(zhǔn)并列入發(fā)展規(guī)劃的，不得新辦、擴(kuò)建托老所。二是界定性質(zhì)地位，降低準(zhǔn)入門檻。鑒于小島托老所一般是由社區(qū)舉辦，介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院與居家養(yǎng)老之間，具有非營利性和福利性的一種集中養(yǎng)老模式。因此,應(yīng)界定為社區(qū)內(nèi)部非營利性的福利機(jī)構(gòu)，由社區(qū)直接管理監(jiān)督，負(fù)責(zé)人（或法定代表人）也應(yīng)由社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任或指定，并接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的領(lǐng)導(dǎo)和養(yǎng)老服務(wù)中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對基本符合登記條件的托老所，應(yīng)在確保安全的前提下，由登記部門與相關(guān)職能部門商定，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，給予民辦非企業(yè)單位法人登記。三是不拘一格，創(chuàng)新完善托老養(yǎng)老形式。小島托老所可根據(jù)自身?xiàng)l件和能力，增設(shè)日托、搭伙、看護(hù)等服務(wù)項(xiàng)目，解決未入所空巢老人的急需，逐步擴(kuò)大服務(wù)面，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）同意可接受五保老人，其生活、醫(yī)療補(bǔ)助等，由當(dāng)?shù)卣从嘘P(guān)規(guī)定撥付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院也可設(shè)立托老部，接納小島偏遠(yuǎn)村落空巢老人自費(fèi)養(yǎng)老，但收費(fèi)不應(yīng)高于政府集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。集體經(jīng)濟(jì)條件差，但能解決集中養(yǎng)老用房的社區(qū)，可嘗試舉辦簡易托老所，讓老人自帶家具、用品入住托老所，接受統(tǒng)一管理和服務(wù)。四是加強(qiáng)指導(dǎo)管理，提高規(guī)范化建設(shè)水平。托老所應(yīng)選擇年富力強(qiáng)，身體健康、熱心為老服務(wù)的人員，并培訓(xùn)指導(dǎo)，改善報酬待遇，配足配強(qiáng)專職服務(wù)人員。要制訂托老所的各項(xiàng)規(guī)章制度，提高規(guī)范化管理水平，逐步完善內(nèi)部基本設(shè)施，提高服務(wù)水平和質(zhì)量，確保老人日常生活安全。
?。ㄎ澹┲v求實(shí)效，切實(shí)提供小島醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)保障。要進(jìn)一步指導(dǎo)督促基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，落實(shí)針對小島的各項(xiàng)醫(yī)療保障措施，解決留守老人看病難問題。一是調(diào)整充實(shí)小島醫(yī)療力量。要將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人員納入公益性崗位，專門招聘一批小島執(zhí)業(yè)醫(yī)生；同時，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)生輪崗制度，加大人員調(diào)配力度，尤其要派駐符合小島需要的全科醫(yī)生，解決小島無醫(yī)生或從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力弱等狀況。二是提供便捷、優(yōu)質(zhì)、優(yōu)惠的醫(yī)療服務(wù)。要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和社區(qū)托老所、養(yǎng)老服務(wù)站，設(shè)立醫(yī)療服務(wù)點(diǎn)，落實(shí)社區(qū)責(zé)任醫(yī)生定期巡診、接診、回訪和電話咨詢、上門服務(wù)制度。同時，流動醫(yī)院定期下島巡診，要針對老年患者需求，安排老年疾病防治醫(yī)生巡診指導(dǎo)，方便老人就醫(yī)。三是提高醫(yī)療應(yīng)急救助能力。針對小島老人出行不便，社區(qū)安全藥箱應(yīng)備配老年慢性病常用藥品和急救藥品，以應(yīng)對急病之需。為防范小島老人突發(fā)危重急病、延誤搶救的事件發(fā)生，應(yīng)由政府牽頭，協(xié)調(diào)衛(wèi)生、交通、公安、漁政、海事等部門建立海上120醫(yī)療救助平臺，以完善小島醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)保障體系。
?。┨厥绿剞k，加大小島養(yǎng)老服務(wù)資金保障力度。由于小島社會保障水平低，空巢老人晚年養(yǎng)老生活遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)和子女，難以享受均等的社會公共服務(wù)，實(shí)際上成了游離在社會邊緣的一批特殊困難群體。而現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)扶持政策，還難以全面顧及小島的特殊性，養(yǎng)老服務(wù)資金保障明顯不足。為此，建議：一是制定特殊扶持政策。采取“政府購買服務(wù)”方式，參照我市已出臺的政策，就高不就低，制定完善針對小島養(yǎng)老服務(wù)的特殊政策。應(yīng)設(shè)立小島養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并列入年度財政預(yù)算，加大公共財政資金投入力度。二是大力扶持居家養(yǎng)老服務(wù)。對小島社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，應(yīng)參照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，由市政府予以補(bǔ)助；專職養(yǎng)老服務(wù)人員的工資報酬，由縣（區(qū)）財政負(fù)責(zé)解決；培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼由勞動保障部門負(fù)責(zé)解決。另外，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及社區(qū)（村）對小島社區(qū)托老所、居家養(yǎng)老服務(wù)站及“星光老年之家”，也要給予必要的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障。三是落實(shí)托老所的資金補(bǔ)助。市政府應(yīng)對托老所前期房屋維修改造費(fèi)用，參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，給予一次性資金補(bǔ)助；日常運(yùn)行費(fèi)用按核定的床位數(shù)確定標(biāo)準(zhǔn)，每年予以補(bǔ)助。各縣（區(qū)）也應(yīng)給予相應(yīng)的配套補(bǔ)助。同時，還應(yīng)給予享受我市非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。
?。ㄆ撸└鞅M其職，切實(shí)改善小島老人的基本生活環(huán)境。各級政府要把推進(jìn)小島養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，改善小島留守老人的生活環(huán)境作為一項(xiàng)特殊的民生工程，提上重要議事日程，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各有關(guān)部門和單位要進(jìn)一步明確各自職責(zé)，積極主動發(fā)揮優(yōu)勢，密切相互協(xié)作，有效整合人財物資源，多形式、多渠道幫扶小島養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。對需要整合利用的閑置房屋場所等固定資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)管理單位應(yīng)積極支持，給予調(diào)配借用；對車站、碼頭、道路交通、水電、通訊、文化廣電等公共基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備老化破損的，有關(guān)單位要及時維修保養(yǎng)，確保能正常使用；對小島公用事業(yè)服務(wù)收費(fèi)，有關(guān)單位和企業(yè)要給予優(yōu)惠或減免；對小島項(xiàng)目開發(fā)拆遷，要盡量將空巢老人集中安置；對空巢老人基本生活困難的救助保障，要給予特殊照顧；對小島留守老人基礎(chǔ)養(yǎng)老金，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高。（八）發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)，大力弘揚(yáng)敬老養(yǎng)老美德。各級政府和基層社區(qū)要充分發(fā)揮輿論宣傳的導(dǎo)向作用，在強(qiáng)調(diào)社會保障中政府重要地位和作用的同時，通過各種方式、各種載體，宣傳中國孝文化，營造全社會共同尊重老人、贍養(yǎng)老人、幫扶老人的良好社會氛圍。尤其要把法制教育、感恩教育、子女反哺父母教育作為公民道德教育的重點(diǎn)，讓每個為人子女者都明確家庭養(yǎng)老是最根本、最重要、最具生命力的養(yǎng)老方式，贍養(yǎng)老人是子女對父母養(yǎng)育之恩應(yīng)有的回報和法定的義務(wù)；要引導(dǎo)留守老人的子女，自覺地履行贍養(yǎng)義務(wù)，提高供養(yǎng)水平，改善空巢老人的物質(zhì)生活，并能抽點(diǎn)時間，?；丶铱纯?，給老人更多的精神慰藉，讓留守老人晚年生活過得更加溫馨從容，讓我們海島社會更加和諧穩(wěn)定。
