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探索符合中國國情的養(yǎng)老新模式
日期：2019-06-15 來源：人民政協(xié)報
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2018年末，我國60歲及以上老年人口2.49億人，預計到2030年，60歲以上老人將達到3.5億。全面進入老齡化甚至重度老齡化，成為我國不得不面臨的重要挑戰(zhàn)。
我國的老齡化進程，與實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國的進程在時間上基本上是同步的，重度老齡化將成為中華民族偉大復興中國夢實現(xiàn)的時代背景之一。因此，構建符合中國國情的養(yǎng)老服務體系，成為各級黨委政府和全社會的緊迫任務。
如何抓住戰(zhàn)略窗口期，完善法律法規(guī)和相關的制度政策框架，構建起符合中國國情的養(yǎng)老服務體系，為應對老齡化社會做好積極的準備？6月14日，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會，委員、專家、學者和國家相關部委負責人齊聚一堂，圍繞“構建居家社區(qū)機構‘三位一體’的養(yǎng)老服務體系”議題互動交流，共商養(yǎng)老大計。
破解“啞鈴型”與“橄欖型”之困
為開好這次雙周協(xié)商座談會，3月至4月，全國政協(xié)副主席李斌、何維分別率隊，全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會調研組先后赴北京、湖北兩地開展了專題調研，并通過書面形式了解江蘇等省養(yǎng)老服務體系建設情況。民建中央也開展了相關調研。
在調研中，委員們發(fā)現(xiàn)，我國養(yǎng)老服務供給呈現(xiàn)“啞鈴型”特征，即追求經(jīng)濟效益的市場化機構提供的高端服務和政府兜底的敬老院提供的低端服務多，普通老年人消費得起、質量
有保證的中檔服務不足；而養(yǎng)老服務需求呈現(xiàn)“橄欖型”特征，即高端和低端需求少，對基本生活照料和康復護理的中檔需求多。
“這反映出市場的結構性失衡，即總體床位數(shù)不足與高空置率并存，老人難以承擔機構養(yǎng)老費用和機構盈利難并存。”全國政協(xié)常委、副秘書長、民建中央專職副主席兼秘書長李世杰認為，要解決這一問題，居家社區(qū)養(yǎng)老必須發(fā)揮應有的作用。
在委員們看來，“三位一體”的養(yǎng)老服務體系中，居家養(yǎng)老處于基礎地位，家庭成員是照顧老年人的主體。因此，要通過個稅減免、困難家庭補助等形式，對家庭成員照顧老人給予政策支持。同時，要弘揚“孝親敬老”的傳統(tǒng)美德，教育引導人們自覺承擔家庭責任，發(fā)揮家庭在老年人生活照料和精神慰藉等方面不可替代的作用。
全國政協(xié)委員、北京市金誠同達律師事務所創(chuàng)始合伙人劉紅宇提出了適老化改造問題。“目前各級政府還很少有出臺針對居家養(yǎng)老的國家標準、規(guī)范以及鼓勵措施，社會上也普遍缺乏對家庭進行適老化改造的意識，建議民政部和財政部研究出臺適老化改造的國家標準、設計規(guī)范，并通過包括稅收在內的優(yōu)惠政策鼓勵支持引導推廣適老化改造。”
“推進居家社區(qū)機構養(yǎng)老‘三位一體’融合發(fā)展，關鍵是要發(fā)揮好社區(qū)養(yǎng)老的樞紐作用。”全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任、內蒙古自治區(qū)政協(xié)原主席任亞平認為，應明確和壓實社區(qū)在提供養(yǎng)老服務方面的基本責任，培育扶持專業(yè)化、品牌化、連鎖化養(yǎng)老服務機構開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務。整合社區(qū)衛(wèi)生、養(yǎng)老服務資源，為居家老人提供連續(xù)性的醫(yī)療和養(yǎng)老服務。
全國政協(xié)常委、致公黨中央副主席、上海市委會主委張恩迪提出以社區(qū)嵌入式養(yǎng)老為基點，鏈接機構和居家養(yǎng)老服務，形成養(yǎng)老服務骨干網(wǎng)。這一觀點得到了全國政協(xié)委員、三胞集團董事長袁亞非的支持。“發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老是構建居家、社區(qū)、機構‘三位一體’養(yǎng)老服務體系的重要抓手，但目前還存在一些現(xiàn)實問題，比如單體面積難以滿足、地方采購服務項目往往一年一簽、不能和養(yǎng)老機構一樣享受建設和運營補貼等，希望民政部門和財政部門能給予更多政策支持。”
關于發(fā)展適應多層次需求的養(yǎng)老機構，全國政協(xié)常委，國家開發(fā)投資公司黨組書記、董事長王會生有自己的想法。“應加快建設護理型養(yǎng)老機構，發(fā)揮養(yǎng)老機構集中照料失能老年人的支撐作用。目前多數(shù)養(yǎng)老機構提供日常生活照料服務，預防保健、康復及護理等服務欠缺，醫(yī)、養(yǎng)功能銜接不順暢。建議充分利用現(xiàn)有醫(yī)療資源，引入社會資本，支持更多有條件的一級、二級醫(yī)院轉型為護理院，在政策、土地、稅收等方面給予支持。”
說到養(yǎng)老服務體系建設，就不能不提醫(yī)養(yǎng)結合。除了逐步建立完善的包含健康教育、預防保健、疾病診治、康復護理、長期照護、安寧療護等覆蓋城鄉(xiāng)、綜合連續(xù)的老年健康服務體系，委員們還就加強醫(yī)養(yǎng)結合機構與社區(qū)、居家養(yǎng)老的合作與銜接提出了意見建議。
全國政協(xié)委員、北京醫(yī)院院長王建業(yè)表示，整合家庭醫(yī)生簽約服務、老年健康管理工作構建以社區(qū)為支撐的家庭養(yǎng)老體系是目前醫(yī)養(yǎng)結合工作的重中之重，也是解決中國數(shù)億老年人醫(yī)養(yǎng)結合的主要途徑。為此，應完善基層投入和激勵機制，保障和調動基層醫(yī)護人員開展居家社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結合服務。
全國政協(xié)委員、農工黨河南省委會專職副主委、河南省黨外知識分子聯(lián)誼會副會長花亞偉關注的是社區(qū)醫(yī)療服務中心如何與社區(qū)養(yǎng)老服務站相銜接的問題。“建議社區(qū)養(yǎng)老服務站與家庭醫(yī)生簽約服務緊密結合，優(yōu)先覆蓋社區(qū)的重點老年人。人工智能養(yǎng)老服務信息平臺上，也要與醫(yī)療機構的健康管理和醫(yī)療服務有機鏈接起來，為老人提供一體化、便利化的快速診療、雙向轉診、康復訓練、長期護理等連續(xù)性服務，真正實現(xiàn)高質量的惠老、利老、居家養(yǎng)老。”
有保障還要有創(chuàng)新
養(yǎng)老服務體系的健康有序發(fā)展離不開養(yǎng)老服務政策的保障，也有賴于相關制度的不斷創(chuàng)新。座談會上，多位委員圍繞政策和制度問題談感受、提建議。
李世杰談起了加強部門協(xié)調，解決政策落地問題的重要性。“各部門主要在職責范圍內開展養(yǎng)老服務工作，政策聚力不夠，企業(yè)和消費者獲得感也不強。如食品監(jiān)管部門要求餐飲服務提供者具有實體經(jīng)營門店并依法取得食品經(jīng)營許可證，但社區(qū)服務商為老人配餐送餐，自身不做餐飲經(jīng)營，沒有實體店和經(jīng)營許可證。社區(qū)服務商最大成本壓力來自場地租金，但全部重新供應場地既不現(xiàn)實也無必要。”他建議加強部門統(tǒng)籌協(xié)調，提高政策的銜接性、協(xié)同性和可操作性。“如針對社區(qū)為老人助餐實際特點降低準入門檻，以食品安全為監(jiān)管重點；將服務場地任務分解到基層，在社區(qū)范圍內整合閑置資源，發(fā)揮存量資產(chǎn)作用等。”
作為本身就是從事養(yǎng)老服務的北京誠和敬養(yǎng)老健康產(chǎn)業(yè)集團黨總支書記、董事長梁仰綱來說，如何優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老企業(yè)的營商環(huán)境一直是他最關心的問題。
“按政策，社區(qū)養(yǎng)老驛站‘一址注冊，多址連鎖經(jīng)營’，但養(yǎng)老驛站的房屋由政府提供，大多沒有房產(chǎn)證無法工商注冊，這導致養(yǎng)老驛站想引入除政府規(guī)定的基礎服務外的其他養(yǎng)老服務項目時，面臨資質不全、超范圍經(jīng)營問題，阻礙了養(yǎng)老驛站規(guī)?；?、綜合化發(fā)展。”對此，他提出賦予社區(qū)居家養(yǎng)老企業(yè)多種經(jīng)營的資質許可的建議，并建議將其視同養(yǎng)老機構企業(yè)，享受同等的稅收優(yōu)惠及水電氣熱、物業(yè)費等標準，優(yōu)化行業(yè)的營商環(huán)境。
“我國養(yǎng)老服務業(yè)仍處于發(fā)展初期階段，政府和市場責任邊界不夠清晰。企業(yè)和社會組織參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的‘玻璃門’‘彈簧門’現(xiàn)象依然存在、投資積極性受到抑制。政府和市場應該如何分工，是我們應該深入思考的大問題。”全國政協(xié)委員、對外經(jīng)濟貿易大學保險學院副院長孫潔如是說。
被多位委員關注的還有研究建立符合國情的長期護理保險制度問題。
近三年來，長期護理保險制度試點取得良好進展，截至2018年6月底，覆蓋5700萬人，18.45萬人享受待遇。這項制度受到社會廣泛贊譽，地方政府積極性很高，除了15個試點城市，“自愿”試點的城市已有四五十個，并且還有擴大的趨勢。
但全國政協(xié)委員、中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文發(fā)現(xiàn)，由于沒有制訂統(tǒng)一的制度框架，各地試點在保障范圍、受益規(guī)模、籌資渠道、待遇形式等方面存在較大差異。“建議在制度基本框架、基本籌資原則、基本待遇水平等三個方面予以統(tǒng)一，并著重關注制度設計較為全面的幾個重要試點城市，以此為基礎總結經(jīng)驗教訓，作為制度統(tǒng)一的基本‘模板’。”鄭秉文說。
隊伍建設要用“高招”
由于風險高、責任重、工作多，高素質運營管理人才不愿意進入養(yǎng)老行業(yè)，服務一線崗位更是因為收入少，社會地位低，缺乏晉升空間，而頻繁出現(xiàn)招工難、流失率高、專業(yè)技能不高等尷尬。養(yǎng)老服務人才嚴重不足已經(jīng)成為制約養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的一大瓶頸。
“應加強養(yǎng)老服務專業(yè)隊伍建設。鼓勵高等院校、技工院校開設養(yǎng)老服務相關專業(yè)，建設一批養(yǎng)老護理培訓基地，加大對醫(yī)養(yǎng)結合人才、養(yǎng)老行業(yè)管理人員、專業(yè)社會工作者和養(yǎng)老護理員培養(yǎng)力度。”任亞平表示。
“也要支持社會資本參與開辦養(yǎng)老護理職業(yè)學校，完善養(yǎng)老護理職業(yè)技能標準，健全養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)體系。”王會生說。
“還可以鼓勵專業(yè)機構對社區(qū)養(yǎng)老服務人員開展職業(yè)技能培訓，提高服務水平。”李世杰補充道。
針對專業(yè)人員嚴重緊缺的現(xiàn)狀，張恩迪認為可以在一定時間內，對養(yǎng)老護理人員進行免費培訓，分級發(fā)放職業(yè)資格證書，增加養(yǎng)老護理專業(yè)人員數(shù)量，緩解供需矛盾。“通過志愿者補足人員短板，利用‘時間銀行’鼓勵四五十歲的人員從事養(yǎng)老服務，或將在校大學生參與養(yǎng)老服務的社會實踐納入學分也不失為好辦法。”李世杰說。
委員們還提出了完善技能等級認定、搭建職業(yè)晉升平臺、通過職業(yè)年限獎勵等提高從業(yè)人員收入的建議。“應該規(guī)劃服務人員的職業(yè)發(fā)展體系，形成科學合理的職業(yè)培訓體系、職業(yè)發(fā)展和晉升路徑和與之相對應的薪酬增長制度，從整體上提高一線護理人員的專業(yè)水平、待遇水平和社會地位。”王建業(yè)表示。
“養(yǎng)老護理工作辛苦、待遇低，職業(yè)榮譽感不強，一定要在職業(yè)通道、職稱評定、住房、子女教育等方面給予政策支持。”王會生說道。
委員們認為，壯大養(yǎng)老服務從業(yè)人員隊伍，要打好政策牌、待遇牌、親情牌。從新時代養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，制定養(yǎng)老服務從業(yè)人員職業(yè)標準，并對從業(yè)人員職業(yè)定義、培訓要求作出規(guī)定。從國家層面出臺一系列政策措施，建立完善護理人員工資正常增長機制和支付保障機制，穩(wěn)步提高工資標準，保障護理人員的生活水平，解決護理人員后顧之憂。民政、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障、人社、財政等部門也應考慮組織各種形式的慰問、表彰活動，提升護理人員的職業(yè)自豪感，讓更多人愿意從事這個職業(yè)。
補齊農村養(yǎng)老的短板
在全國政協(xié)委員、民盟河北省委會副主委、河北省政協(xié)農業(yè)和農村委員會主任楊玉成看來，養(yǎng)老問題難點在農村，短板也在農村，并與脫貧問題相交織。
“的確是這樣，一直以來農村地區(qū)的養(yǎng)老服務都是以家庭成員供給為基礎，但隨著大量年輕人外流，部分老年人家庭養(yǎng)老無法持續(xù)。如何有效解決農村地區(qū)留守空巢老人的養(yǎng)老是我們必須考慮的問題。”王建業(yè)說。
在這方面，河北省做出了有益的探索。衡水、滄州市探索建立了以農村特困供養(yǎng)服務機構為主體、專業(yè)醫(yī)療機構為輔助、民辦養(yǎng)老機構為補充的集中供養(yǎng)模式，實現(xiàn)了“供養(yǎng)一個失能老人，脫貧一個困難家庭”的社會效應?？当？h推進農村互助幸福院建設，在一定程度上為貧困地區(qū)留守空巢老人解決了養(yǎng)老問題。
“農村養(yǎng)老的主要困難在于農村集中式公益性養(yǎng)老機構短缺，互助幸福院未納入國家養(yǎng)老體系，農村居家養(yǎng)老也需要加大支持和投入力度。”楊玉成表示。他建議重點加大對貧困縣養(yǎng)老服務設施建設支持力度，減免貧困縣縣級養(yǎng)老服務設施建設配套資金，對貧困縣養(yǎng)老服務設施建設用地、日常運營費用等在政策上予以傾斜。將農村互助幸福院納入國家養(yǎng)老服務體系，促其規(guī)范提升、可持續(xù)發(fā)展。同時，創(chuàng)新農村居家養(yǎng)老新模式。
“比如實行醫(yī)養(yǎng)融合居家養(yǎng)老，解放貧困家庭勞動力；再比如通過政府購買服務方式，啟用貧困人員當護理員，為居家老人提供日間照料和護理服務；還可以通過設立孝老敬老基金、成立孝老敬老理事會，開展孝老先進評選系列活動，大力弘揚孝親文化，使老年人老有所養(yǎng)。”楊玉成說。
任亞平建議，整合和改善農村養(yǎng)老服務基礎設施，將有條件地方的農村敬老院轉型升級為養(yǎng)老服務中心，并擴大服務輻射范圍。鼓勵并引導各地根據(jù)實際，發(fā)展農村互助式養(yǎng)老。王建業(yè)認為，應進一步對農村養(yǎng)老問題進行細分研究，在實施兜底保障的基礎上，將農村醫(yī)養(yǎng)問題與城鎮(zhèn)化建設相結合，發(fā)揮城鎮(zhèn)化在養(yǎng)老醫(yī)療方面的輻射效應和延伸服務，盡快補齊農村養(yǎng)老政策與服務短板，縮小城鄉(xiāng)差異，提高服務的公平性。
