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社區(qū)+居家，養(yǎng)老模式新解讀
日期：2019-10-23 來源： 中國養(yǎng)老周刊
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社區(qū)居家養(yǎng)老是一種介于家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老之間的養(yǎng)老方式，既具有家庭養(yǎng)老在家中養(yǎng)老的特性，又可以利用社區(qū)等社會資源輔助養(yǎng)老，其養(yǎng)老的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)由家庭成員及政府、社會組織共同承擔(dān)。
社區(qū)居家養(yǎng)老的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下4項：
首先，絕大多數(shù)老人傾向于居住在家中養(yǎng)老，社區(qū)居家養(yǎng)老符合我國的傳統(tǒng)文化。因為在熟悉的環(huán)境中生活，有利于老年人保持習(xí)慣已久的生活方式，而且經(jīng)常和家人、朋友或熟人交往也能使老年人精神舒暢；
第二，社區(qū)居家養(yǎng)老以家庭為基礎(chǔ)，社區(qū)街道政府一起共同承擔(dān)養(yǎng)老產(chǎn)生的經(jīng)濟、人力、時間等方面的負(fù)擔(dān)，解決了家庭結(jié)構(gòu)小型化帶來的老人照顧困難；
其三，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)多半以無償或低償為主，它能讓經(jīng)濟困難的老年人深切地感受養(yǎng)老需求得到滿足的幸福感，有效地促進(jìn)城市和諧社區(qū)的建設(shè)；
最后，十五期間到十二五期間，國家發(fā)布一系列政策文件加強了社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，為社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展提供了基礎(chǔ)。
因此，我國的社區(qū)居家養(yǎng)老被定義是一種“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充”的養(yǎng)老方式。
接下來，我們詳細(xì)解析現(xiàn)階段我國社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展態(tài)勢。
一、關(guān)于政策
近年來，國家通過各種政策推動養(yǎng)老政策落地，完善養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展支持環(huán)境，推動政策實踐。
一是多部委合力實施社區(qū)養(yǎng)老相關(guān)重點項目。
自2016年起，民政部會同財政部開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點，計劃五年安排50億元試點資金，分4批共確定了北京市豐臺區(qū)等100多個試點地區(qū)，開展改革試點工作。配合發(fā)展改革委實施城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老服務(wù)專項行動和相關(guān)專項規(guī)劃。
二是完善稅費優(yōu)惠政策措施。
民政部聯(lián)合財政部、稅務(wù)總局等部門印發(fā)《關(guān)于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)稅費優(yōu)惠政策的公告》，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)免征增值稅，減按90%征所得稅。
對承受或提供房產(chǎn)、土地用于養(yǎng)老服務(wù)的，免征契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、不動產(chǎn)登記費等6項收費基金。
三是落實養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施分區(qū)分級規(guī)劃建設(shè)要求。
民政部會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部在全國部署開展養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)情況監(jiān)督檢查，重點清查整改規(guī)劃未編制、新建住宅小區(qū)與配套養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付未落實、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施未達(dá)標(biāo)、已建成養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施未移交或未有效利用等問題。
指導(dǎo)地方探索將空置公租房免費提供給社會力量發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。2019年4月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》（建辦城函〔2019〕243號），將老舊小區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，給予中央補助資金支持，其中，明確小區(qū)內(nèi)配套養(yǎng)老撫幼、無障礙設(shè)施等服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、改造，有條件的居家建筑加裝電梯等為老舊小區(qū)改造內(nèi)容，屬于中央補助支持范圍。
目前，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部正推進(jìn)研究編制全文強制《無障礙通用規(guī)范》《無障礙及適老建筑產(chǎn)品基本技術(shù)要求》等，形成了較為完善的無障礙工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。
四是完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策。
配合衛(wèi)生健康委制訂醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機構(gòu)規(guī)范管理、推動醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)發(fā)展等政策文件。配合醫(yī)保局等部門研究建立長期照護(hù)服務(wù)項目、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評價等行業(yè)規(guī)范。完善全國統(tǒng)一的老年人能力評估標(biāo)準(zhǔn)，完善居家、社區(qū)、機構(gòu)相銜接的專業(yè)化長期照護(hù)服務(wù)體系。
五是加強養(yǎng)老機構(gòu)人才隊伍建設(shè)。
自2016年開始，民政部本級彩票公益金實施“社會福利和社會工作人才培訓(xùn)”項目，累計投入992萬元，開展養(yǎng)老服務(wù)與管理人員培訓(xùn)項目13期，為養(yǎng)老服務(wù)人才提供了持續(xù)性、針對性和示范性的職業(yè)培訓(xùn)。
北京、河北、內(nèi)蒙古等13個?。▍^(qū)、市）出臺了省級層面養(yǎng)老護(hù)理員獎補激勵方面的政策，主要包括給予從事養(yǎng)老護(hù)理工作人員發(fā)放入職補貼、給予取得職業(yè)資格證書且從事護(hù)理工作一定年限的人員發(fā)放一次性補貼或崗位津貼、建立與職業(yè)技能等級掛鉤的養(yǎng)老服務(wù)人才薪酬待遇機制、建立養(yǎng)老護(hù)理員工資指導(dǎo)價或最低工資制度、職業(yè)技能鑒定或培訓(xùn)補貼、給予在養(yǎng)老機構(gòu)從事養(yǎng)老護(hù)理工作一定年限的大中專畢業(yè)生一定比例的助學(xué)貸款代償和學(xué)費補償?shù)取?br />
截至2018年底，全國共有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施4.7萬個，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施8.7萬個，社區(qū)養(yǎng)老床位353.5萬張，年照料人數(shù)105.7萬人，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力和覆蓋水平明顯提升。
二、關(guān)于運作模式
（一）“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)模式
“嵌入式”養(yǎng)老模式是以社區(qū)為載體，以資源嵌入、功能嵌入和多元的運作方式嵌入為理念，通過競爭機制在社區(qū)內(nèi)嵌入一個市場化運營的養(yǎng)老方式，整合周邊養(yǎng)老服務(wù)資源，為老年人就近養(yǎng)老提供專業(yè)化、個性化服務(wù)。
“嵌入式”養(yǎng)老模式下的養(yǎng)護(hù)中心一般設(shè)立于社區(qū)，擁有良好的地緣優(yōu)勢，可以采用多種運營模式，如政府托底購買服務(wù)、社區(qū)完善服務(wù)功能等，通過日托、助餐等方式，輻射到社區(qū)有需要的老年人群體，滿足老年人就近養(yǎng)老的需求。
“嵌入式”養(yǎng)老模式致力于營造出“養(yǎng)老不離家”的新模式，其突出優(yōu)勢在于其規(guī)模小、靈活性高、對位置要求低、易布點且對社區(qū)日常生活影響弱；資金需求小，管理相對簡單，運營要求較低，在推廣方面可復(fù)制性強。“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)克服了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的劣勢，是我國養(yǎng)老服務(wù)供給的重要形式。
（二）公租房社區(qū)的養(yǎng)老模式
興辦公租房社區(qū)托老所（“老人之家”或“老齡中心”）。托老所與老年公寓的服務(wù)對象不同；服務(wù)內(nèi)容多樣，更具靈活性；托老所體現(xiàn)以親情為主的經(jīng)營理念；托老所在經(jīng)營體制上較敬老院靈活；能更好地與家庭養(yǎng)老相結(jié)合。
綜合比較而言，托老所較其他養(yǎng)老機構(gòu)而言更具優(yōu)勢，成為家庭養(yǎng)老的一個有利補充。公租房社區(qū)托老所有利于充分利用社區(qū)閑置的資源，可由社區(qū)閑置場所改造而成，可以節(jié)約政府大量投資，而且可以為社區(qū)居民提供一些就業(yè)崗位，調(diào)動社區(qū)的閑置資源。
（三）“三位一體”社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式
“三位一體”是指物業(yè)企業(yè)通過與業(yè)主、業(yè)主委員會簽訂養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議，向業(yè)主提供養(yǎng)老特約服務(wù)及綜合服務(wù)，在促進(jìn)物業(yè)服務(wù)升級的同時，又保證社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目的落實。
它以社區(qū)委員會為中心，以業(yè)主委員會為根本，以物業(yè)為服務(wù)平臺，充分發(fā)揮物業(yè)一線服務(wù)作用，體現(xiàn)三方合力優(yōu)勢作用。物業(yè)服務(wù)企業(yè)具有參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的地緣優(yōu)勢，熟悉社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對象，方便利用物業(yè)共用空間和設(shè)施。此外，員工隊伍穩(wěn)定和全天候的管理服務(wù)，能夠保證社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的即時性、連續(xù)性。
物業(yè)具有成熟的社區(qū)服務(wù)平臺，如有些物業(yè)構(gòu)建了“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，手機APP、物聯(lián)網(wǎng)已成為社區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的支撐，可以結(jié)合現(xiàn)有的社區(qū)配套服務(wù)體系，整合相關(guān)資源，為小區(qū)業(yè)主提供養(yǎng)老服務(wù)。它作為對現(xiàn)有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的豐富和補充，充分體現(xiàn)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)主體的協(xié)同化觀念。
業(yè)主委員會提供養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的硬件基礎(chǔ)；政府以采購服務(wù)的方式，提供必要的資金支持；物業(yè)提供人力與服務(wù)支持，社區(qū)委員會和業(yè)主大會進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，保證了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)切實可行，有利于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會化的推動。
（四）“互助型”養(yǎng)老模式
互助養(yǎng)老是指居民互相幫扶和慰藉，滿足老年人的養(yǎng)老需求。社區(qū)建立聯(lián)系制度，幫助社區(qū)內(nèi)空巢老人結(jié)對子，采取“一幫一”或“一幫多”的互助模式。以社區(qū)為依托，將生活在社區(qū)內(nèi)、具有專業(yè)特長、熱心公益活動的健康老人組織起來成立老年互助社，老人們可以在家庭、社區(qū)和養(yǎng)老機構(gòu)等多種場合實現(xiàn)各種形式的互助。
互助養(yǎng)老具有靈活性、多樣性、自愿性、自治性等特征，滿足了老年人對家庭、朋友和社區(qū)鄰里的依戀，高效利用和發(fā)揮了家庭和社區(qū)的養(yǎng)老功能。互助型養(yǎng)老模式是積極老齡化的重要表現(xiàn)，是老年人參與社會的重要途徑。
在我國養(yǎng)老資源嚴(yán)重不足的情況下，互助型養(yǎng)老通過以老幫老、以老養(yǎng)老，為創(chuàng)新養(yǎng)老模式、打造多元化養(yǎng)老格局奠定基礎(chǔ)。
（五）“時間儲蓄”契約模式
“時間儲蓄”契約制度是在居民中倡導(dǎo)為老年人提供義務(wù)服務(wù)，然后將自己的服務(wù)時間像儲蓄一樣存儲起來，待服務(wù)者將來老了之后，在自身需要時便可支取同樣的服務(wù)來幫助自。“時間儲蓄”所包含的潛在價值對我國老年人社會福利和社會保障乃至社會發(fā)展都會產(chǎn)生積極的作用和影響。
以“時間儲蓄”契約方式提供助老服務(wù)，不僅能使年輕人在為老年人提供服務(wù)時獲得心靈上的滿足，而且今后這些儲蓄就成為了養(yǎng)老的“本錢”。這種“我為人人，人人為我”，形成幫助別人就是關(guān)懷自己的社會長效激勵機制。
（六）政府購買服務(wù)模式
政府購買服務(wù)是指政府將由自身承擔(dān)的、為社會提供養(yǎng)老服務(wù)的事項，交給有資質(zhì)的社會組織或街道、社區(qū)來完成，并建立定期提供服務(wù)產(chǎn)品的合約，由該社會組織提供公共服務(wù)產(chǎn)品，政府按照一定的標(biāo)準(zhǔn)評估履約情況來支付服務(wù)費用。
目前政府購買服務(wù)的方式主要有：
第一類是政府補貼資金直接撥付給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，由其向享受政府購買服務(wù)政策的老人提供特定時間和特定服務(wù)的服務(wù)；
第二類是采用養(yǎng)老代幣券、服務(wù)券的形式，由老人根據(jù)自己的需求，到中心或特定機構(gòu)自主選擇服務(wù)時間和服務(wù)內(nèi)容。
在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中建立政府購買服務(wù)制度，既是鞏固居家養(yǎng)老基礎(chǔ)性地位的一種行之有效的做法，也是推動居家養(yǎng)老服務(wù)制度化發(fā)展的創(chuàng)新，值得推廣和普及。
（七）PPP模式
PPP模式是政府與社會資本合作，針對不同的養(yǎng)老服務(wù)項目，選擇不同的運營模式。如由政府將養(yǎng)老設(shè)施，通過委托、承包等方式交由社會力量承辦，期滿后再將養(yǎng)老設(shè)施無償移交給政府。
PPP模式可以較好地吸引社會資本，將政府公共財政資本與社會資本結(jié)合在一起，拓展資金來源。同時該模式能夠綜合政府與民營企業(yè)的優(yōu)勢，取長補短、優(yōu)勢互補，極大地提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量。
我國民間投資進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域具有較大的潛力，PPP模式與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合適用的范圍將越來越大。相關(guān)的政策法律環(huán)境正在逐步形成，為民間資本合法進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)打開了方便之門，推動了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的創(chuàng)新和發(fā)展。
（八）網(wǎng)絡(luò)化居家養(yǎng)老模式
網(wǎng)絡(luò)化居家養(yǎng)老是指利用現(xiàn)代技術(shù)手段，整合既有的家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老三種養(yǎng)老模式，充分發(fā)揮其各自優(yōu)勢，建立起統(tǒng)一的為老服務(wù)平臺，編織起一張以政府為主導(dǎo)、引入并整合全社會為老服務(wù)資源的養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)。
網(wǎng)絡(luò)化涵蓋了以下幾個層面：
（1）資源網(wǎng)：是指引入并整合全社會為老服務(wù)資源的網(wǎng)絡(luò)（包括政府、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、個體商戶、慈善組織、志愿組織、居民自治組織、家庭、個人等）。
（2）信息網(wǎng)：是指借助信息化手段形成的網(wǎng)絡(luò)（如互聯(lián)網(wǎng)、呼叫中心、廣播電視、固定和移動通訊、報紙雜志、宣傳公告欄等），一方面保證各種為老服務(wù)資源信息可以順利到達(dá)老年人身邊，另一方面保證老年人的需求信息可以充分為服務(wù)供給方所了解，增加服務(wù)可及性。
（3）組織網(wǎng)：支撐起這一系列資源和信息的組織網(wǎng)絡(luò)，通常在地域性社區(qū)建立起統(tǒng)一的為老服務(wù)平臺，實現(xiàn)對資源和信息的整合和調(diào)配。
（4）社會網(wǎng)：將老年人同家庭、其他老人、社區(qū)、社會聯(lián)通起來，使其充分融入其中，為其找到心理歸屬。網(wǎng)絡(luò)化居家養(yǎng)老模式整合養(yǎng)老服務(wù)資源，為居家老年人提供方便、快捷、高效的服務(wù)。在交流信息、調(diào)劑余缺、平衡供需等方面實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)連鎖化經(jīng)營，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從分散型、個體化向集中、群體化方向轉(zhuǎn)變。
三、關(guān)于發(fā)展趨勢
（一）從服務(wù)內(nèi)容來看，將呈現(xiàn)保障基本養(yǎng)老服務(wù)和提供多樣化服務(wù)相結(jié)合的發(fā)展趨勢
一是保障特殊困難老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。
老年人出現(xiàn)不同程度的生活困難主要是不良身體狀況、經(jīng)濟狀況、家庭狀況等因素導(dǎo)致，具體而言，特殊困難老年人可以分為以下幾類：經(jīng)濟困難的低保、五保等老年人;身體狀況惡劣的失能失智、患病、殘疾等老年人;存在不良家庭狀況的空巢、失獨、留守、孤寡等老年人。
上述老年人是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)重點關(guān)懷和長期照護(hù)的群體，需要建立養(yǎng)老服務(wù)清單，由政府購買服務(wù)，引進(jìn)專業(yè)化社會組織，提供專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。
二是提供滿足老年人多樣化需求的社會化養(yǎng)老服務(wù)。
發(fā)揮社會力量在提供養(yǎng)老服務(wù)方面的主體作用，為老年人提供方便可及、價格合理的各類養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，提升老年人的幸福感。在教育學(xué)習(xí)上，以社區(qū)為依托，為老年人提供教育學(xué)習(xí)場所、資源和條件，支持鼓勵企事業(yè)單位、社會組織、志愿者等社會力量舉辦或參與老年教育活動。
在精神陪護(hù)上，統(tǒng)籌家庭關(guān)愛和專業(yè)力量，調(diào)動專業(yè)心理工作者和社會工作者開展老年心理健康服務(wù)試點，為老年人提供心理關(guān)懷和精神關(guān)愛服務(wù)。
（二）從服務(wù)提供來看，將呈現(xiàn)出政府購買服務(wù)精準(zhǔn)化和服務(wù)提供商品牌化、連鎖化并重的趨勢
一是政府購買服務(wù)會向更加聚焦基本養(yǎng)老服務(wù)的方向發(fā)展。
根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)對象、特點和實際情況，政府購買養(yǎng)老服務(wù)將著眼于滿足老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求，合理配置養(yǎng)老服務(wù)資源，政府面向企業(yè)和社會組織公開招標(biāo)，按照公開、公平、公正原則，吸引有一定經(jīng)營資質(zhì)和經(jīng)營條件的組織參與，通過競爭擇優(yōu)的方式選擇承接政府購買養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)秀社會力量，提供包括生活照料、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)保健、精神慰藉、緊急救援、法律維權(quán)等在內(nèi)的基本養(yǎng)老服務(wù)，并對其開展的服務(wù)效果進(jìn)行測評和定期考核。
二是服務(wù)提供商向品牌化、連鎖化、規(guī)模化發(fā)展。
針對目前養(yǎng)老服務(wù)市場主體小而分散的問題，鼓勵在養(yǎng)老服務(wù)項目建設(shè)、運營、管理等方面具有專業(yè)資質(zhì)的社會資本方整合重組，通過提供標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，形成一批面向居家社區(qū)、跨區(qū)域和行業(yè)的綜合性養(yǎng)老服務(wù)集團(tuán)，支持服務(wù)機構(gòu)向著規(guī)模化、專業(yè)化、連鎖化、品牌化的方向發(fā)展，成為居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主力。
三是專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)向社區(qū)延伸服務(wù)的方向發(fā)展。
鼓勵和引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)尤其是公辦養(yǎng)老機構(gòu)開設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)場所來承接居家養(yǎng)老服務(wù)項目，由原來的“圍墻內(nèi)”服務(wù)到現(xiàn)在的“開放式”服務(wù)，為周邊社區(qū)老年人提供生活照料和護(hù)理服務(wù)等，利用自有食堂或與餐飲企業(yè)合作的方式向輻射區(qū)內(nèi)老年人提供就餐、配餐、送餐服務(wù)，制定老年營養(yǎng)食譜，提供符合食品安全規(guī)定要求的老年餐;積極為居家生活老年人尤其是中、重度失能老年人提供上門助浴、理發(fā)等服務(wù)。
