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社區(qū)居家養(yǎng)老擴大試點的四個轉(zhuǎn)向
日期：2019-11-19 來源：中國社會科學(xué)報
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社區(qū)居家養(yǎng)老作為將家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合的一種新型養(yǎng)老模式，體現(xiàn)了國家、社會和家庭對于養(yǎng)老責(zé)任的共同承擔(dān)，彌補了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老的不足。社區(qū)居家養(yǎng)老的優(yōu)勢在于老年人“不離家、不離親人熟人、不離熟悉環(huán)境”就可以享受到相當(dāng)于機構(gòu)養(yǎng)老所提供的服務(wù)。2019年9月，民政部、財政部確定54個市（區(qū)）為第四批中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點地區(qū)，這標志著社區(qū)居家養(yǎng)老的探索改革進入擴大試點階段。從目前的試點情況看，社區(qū)居家養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)資源挖掘、整體運作和有效供給等方面均有很大提升空間。應(yīng)利用擴大試點的這一契機，推動當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老擴大試點階段的四個轉(zhuǎn)向，即促使政府進行角色轉(zhuǎn)換，從社區(qū)居家養(yǎng)老的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者與監(jiān)督者；從提供模式化的養(yǎng)老服務(wù)供給轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┎町惢?wù)供給；從單一渠道融資轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣谫Y；在條件成熟地區(qū)將社區(qū)居家養(yǎng)老從城市推向農(nóng)村。
政府從主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者與監(jiān)督者。當(dāng)前我國社區(qū)居家養(yǎng)老處于探索發(fā)展階段，政府無疑承擔(dān)了“政策法規(guī)制定者、服務(wù)購買者、服務(wù)監(jiān)督者”等多重角色，居于主導(dǎo)地位。政府通過制定政策法規(guī)，指導(dǎo)建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)制定規(guī)范與設(shè)施建設(shè)標準，保證社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計的開展；組織開展對老年人需求的調(diào)研，做到精準施策；通過購買服務(wù)，建立專業(yè)化服務(wù)隊伍和志愿者隊伍，豐富社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，幫助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進一步開展專業(yè)化建設(shè)；建立有效的監(jiān)督評估機制，保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量；豐富籌資渠道，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供足夠的資金保障，以及放寬養(yǎng)老服務(wù)市場準入標準，引導(dǎo)社會資本特別是民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)市場。
待我國社區(qū)居家養(yǎng)老體系建設(shè)日趨成熟后，政府再逐步轉(zhuǎn)變管理者的角色，不必大包大攬，而是專心做好政策法規(guī)制定、建立有效的監(jiān)督評估機制、為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)營造良好的市場環(huán)境等，成為社區(qū)居家養(yǎng)老的引導(dǎo)者與監(jiān)督者。
從模式化的養(yǎng)老服務(wù)供給轉(zhuǎn)變?yōu)椴町惢?wù)供給。對應(yīng)于不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段及不同的個體發(fā)展時期，老年人對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求也存在著差異性。從目前我國試點地區(qū)所提供的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)來看，大部分的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)都缺乏針對性?；谌藗?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要，老年人對晚年生活質(zhì)量的要求也在日益提高，隨之而來的是對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的多樣化需求。當(dāng)前老年人的多樣化需求主要表現(xiàn)在三個方面。第一，日間照料需求比重增大。隨著老年人生活自理能力下降，身體機能衰退，更加需要照顧和護理。但子女的工作節(jié)奏快以及照顧學(xué)齡期孩子的任務(wù)重，直接導(dǎo)致子女對父母的居家養(yǎng)老照顧護理能力不足。若子女外出工作、因公出差或出國深造，老年人更會面臨無人照顧看管的情況。此外，那些處于半失能、失能、失智狀態(tài)的老年人，對于短期托管和日間照料需求的比重也在增加。第二，醫(yī)療保健需求呈上升趨勢。隨著我國醫(yī)療技術(shù)的快速發(fā)展、生活水平和人均可支配收入的整體提高、醫(yī)療保障制度的逐年完善，老年人醫(yī)療保健方面的意識也越來越強。某些老人的子女醫(yī)療照護水平低，加之忙于工作無暇分身，就會造成對家中老人的病情監(jiān)管不足。對于患病老年人的照護不完善，甚至?xí)?dǎo)致一些患有慢性病的老年人產(chǎn)生病情惡化的可能。第三，精神需求強烈但得不到滿足。老年人的需求重心逐步從物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向精神需求，需要子女的陪伴，需要有進行交流的對象和團體以及對于團體的歸屬感，需要參加各類文藝活動、集體活動、科普講座和特長興趣班等。這些活動可以豐富老年人的閑暇生活，滿足他們的精神需求，使其保持一種積極向上的生活態(tài)度。但是目前的養(yǎng)老服務(wù)體系對老年人的精神慰藉需求顯得有心無力。僅有的精神慰藉形式，多是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心等機構(gòu)定期派助老員到老人家中進行聊天慰問。但由于助老員數(shù)量有限，服務(wù)時長也較短，與老年人的交流有限，效果不佳。在養(yǎng)老服務(wù)供給整體趨于模式化的情況下，老年人只能被動接受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，缺少自主選擇的權(quán)利。部分試點地區(qū)甚至沒有開展有效的、樣本數(shù)量大的、覆蓋面廣的城市老年人需求調(diào)查，就盲目在信息不對稱的情況下開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，導(dǎo)致有效性大大降低，浪費了社會資源。
由此可見，要想提供差異化的養(yǎng)老服務(wù)供給，就要一方面開展有效的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)研，或組織老年人參與需求調(diào)查，或深入各個社區(qū)開展入戶調(diào)查。在此基礎(chǔ)上進行數(shù)據(jù)分析，精準評估養(yǎng)老服務(wù)需求，提升老年人的獲得感。另一方面定期對接受城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人群體開展服務(wù)質(zhì)量評估，了解他們對于目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的意見和建議，實時對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進行調(diào)整改進。
從單一渠道融資轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣谫Y。目前，我國社區(qū)居家養(yǎng)老的資金主要依靠財政撥款。由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有很強的公益性和社會性，運營成本偏高和盈利空間較小，這導(dǎo)致社會力量參與不足，融資渠道單一，社會資金較少涉及這一領(lǐng)域，尚未形成多元融資的局面。目前，我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)大多數(shù)采用“公建民營”的方式提供，即由政府提供場所或出資興建養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施，然后以招標的方式，引入社會組織或服務(wù)團體進行具體管理運作，且不能以營利為目的。社會組織或服務(wù)團體在自主運營管理的同時，受到政府的監(jiān)督。由于運營資金的限制，大部分的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心基本以提供日間照料與基本的醫(yī)療保健為主。對運營成本的控制也大大制約了養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量。如一些社區(qū)對老年人提供的日間照料，僅僅停留在類似于“一間房，幾張床”的粗放狀態(tài)，更不用說其他的醫(yī)療保健、家政服務(wù)和精神慰藉。
從試點的總體情況看，除了北京、上海、江蘇、廣東等地區(qū)資金投入比較充裕，其他試點地區(qū)用于社區(qū)居家養(yǎng)老的資金相對較少，各社區(qū)養(yǎng)老照料中心的建設(shè)和運營費用主要依靠政府財政撥款、民政部門福利彩票收入和少量的社會捐贈?；I資渠道單一，導(dǎo)致資金短缺，制約了社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展。
為了拓寬社區(qū)居家養(yǎng)老籌資渠道，應(yīng)做好以下三點。第一，要繼續(xù)完善政府財政支持和投融資政策，鼓勵社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)市場，充分激發(fā)各類市場主體活力。與此同時，為避免各地區(qū)經(jīng)濟差距導(dǎo)致的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展差距，應(yīng)為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)提供資金支持。第二，要通過制定稅收優(yōu)惠政策，對符合從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運營條件的企業(yè)，在營業(yè)稅、增值稅方面給予優(yōu)惠，降低企業(yè)運營成本，這樣才能引導(dǎo)更多養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)加入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。第三，要對實效突出的試點地區(qū)實施一次性財政獎勵補助，這將有助于擴大我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面。
在條件成熟的地區(qū)將社區(qū)居家養(yǎng)老從城市推向農(nóng)村。社區(qū)居家養(yǎng)老試點在城市社區(qū)取得了較大的進展，但農(nóng)村的社區(qū)居家養(yǎng)老推進緩慢，這既有傳統(tǒng)觀念的障礙造成的參與度不高的問題，也有農(nóng)村松散的社會結(jié)構(gòu)難以形成社區(qū)居家養(yǎng)老社會支持網(wǎng)問題；有專業(yè)化的農(nóng)村養(yǎng)老助老人才的匱乏問題，也有養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題；等等。當(dāng)前，要將社區(qū)居家養(yǎng)老從城市推向農(nóng)村，一方面要真正發(fā)揮農(nóng)村幸福院的作用。農(nóng)村幸福院的建設(shè)遵循了“自上而下”的流程，但目前多數(shù)農(nóng)村的幸福院形同虛設(shè)，成為面子工程。要真正使幸福院發(fā)揮其應(yīng)有作用，村委會與老人會的角色很重要。另一方面，要將農(nóng)村互助養(yǎng)老嵌入社區(qū)居家養(yǎng)老，將目前農(nóng)村已趨成熟的宗族互助、集體互助、鄰里互助、混合互助等形式嵌入社區(qū)居家養(yǎng)老，充分發(fā)揮農(nóng)民企業(yè)家、鄉(xiāng)賢、農(nóng)村退休教師等農(nóng)村能人的作用，挖掘農(nóng)村養(yǎng)老資源及人力資源，探索社區(qū)居家養(yǎng)老在農(nóng)村的成功經(jīng)驗。
