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日期：2011-02-28 來源：新世紀
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一股興辦養(yǎng)老院的浪潮正在各地持續(xù)升溫?！渡鐣B(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》(征求意見稿)(下稱《征求意見稿》)2月中旬公開亮相，更是增加了這股浪潮的熱度。
《征求意見稿》釋放出明確信號：在接下來的五年，各級政府將加大財政投入，著力進行養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施建設(shè)。
具體目標亦為此設(shè)立：到2015年，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)將達到30張，直接新增養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)崗位500萬個；五年間將增加日間照料床位和機構(gòu)養(yǎng)老床位300萬張，實現(xiàn)養(yǎng)老床位總數(shù)翻一番；改造30%的現(xiàn)有床位，使之達到建設(shè)標準。
接下來的五年間，全國老年人日間照料中心將實現(xiàn)城市社區(qū)基本覆蓋，農(nóng)村社區(qū)半數(shù)以上覆蓋。
2月28日，《征求意見稿》為期18天的意見征求期結(jié)束。隨后它將繼續(xù)修改，并提交發(fā)改委及國務(wù)院審批，最終成為“十二五”期間31個專項規(guī)劃之一。
在不少人眼中，中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的春天已經(jīng)來臨。然而，各地政府投資的公辦養(yǎng)老院大規(guī)模上馬，亦引發(fā)業(yè)界對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)“國進民退”的擔(dān)憂。
政府投入大幅增加
據(jù)本刊記者了解，在北京，第一福利院擴建工程即將啟動。一家超大型養(yǎng)老院擬選址南六環(huán)大興區(qū)，各區(qū)縣亦著手上馬超大型區(qū)級養(yǎng)老院；濟南也敲定將由政府投資2億-3億元，在市中區(qū)新建一處大型社會福利中心；武漢市目前正在動工興建十個市級和區(qū)級公辦養(yǎng)老機構(gòu)；長春則提出要繼續(xù)整頓規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)，在兩年內(nèi)每個城區(qū)、開發(fā)區(qū)都要新增400張以上公辦養(yǎng)老床位。
一個明顯的趨勢是，政府對養(yǎng)老院的投資將大幅增加?！墩髑笠庖姼濉访鞔_要求各地政府將公辦養(yǎng)老機構(gòu)所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，并建立動態(tài)保障機制。投資以地方投入為主，鼓勵社會捐資，中央財政根據(jù)各地發(fā)達程度予以適度補助。
這與以往政府的態(tài)度有明顯不同?！啊晃濉A段，我們聽說醫(yī)療投了8000個億，而養(yǎng)老投了多少？沒有！” 原民政部社會福利與慈善事業(yè)促進司原司長、北京師范大學(xué)壹基金公益研究院院長王振耀坦言，家庭養(yǎng)老的主導(dǎo)思維下，養(yǎng)老服務(wù)的政府投入太少。
過去30年間，中國政府對養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任的承擔(dān)，就是體現(xiàn)在舉辦公辦養(yǎng)老院上。但礙于拘謹?shù)呢斦Y源，這些公辦養(yǎng)老院均定位于傳統(tǒng)救濟性福利，以收養(yǎng)城鎮(zhèn)“三無”人員和農(nóng)村五保戶，其數(shù)量及覆蓋面一直有限。
對于政府加大養(yǎng)老投入，學(xué)界和業(yè)界均充分肯定。不過，若其仍是延續(xù)以往做法，完全由政府全力包辦，其前景又讓人擔(dān)憂。來自國家發(fā)改委社會發(fā)展所的課題報告指出，由于缺乏競爭壓力，公辦養(yǎng)老院容易產(chǎn)生管理松懈、人浮于事等低效率現(xiàn)象，經(jīng)營靈活性較差。
不少人擔(dān)心此輪政策最終創(chuàng)造的是更多低效高耗的國營機構(gòu)。全國老齡工作委員會辦公室副主任閆青春亦指出：國家為公辦養(yǎng)老機構(gòu)定事業(yè)編制、定財政劃撥經(jīng)費額度，管理和服務(wù)人員坐著鐵交椅、捧著鐵飯碗?！斑@意味著他們不用去市場刨食，就能舒舒服服地得到資源?！?/FONT>
民資機會幾何
事實上，為解供給和投資難題，自上世紀90年代后期，中國政府逐步放開了養(yǎng)老機構(gòu)社會化的大門，也有人稱之為“甩包袱”。自此，大量的民辦養(yǎng)老院涌入市場，在不少地區(qū)，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)大大超過了公辦養(yǎng)老機構(gòu)，其中又以小型和面向低端市場的機構(gòu)為主。
但此時入場的民辦養(yǎng)老院，要面對盈利壓力和公益性的兩難選擇。中國社會科學(xué)院學(xué)者楊團指出，大量民辦養(yǎng)老院的運營資金，完全依賴于老人繳費，而中國老年群體普遍貧困，不少民辦機構(gòu)面臨發(fā)展困局。
起初，進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的大多為規(guī)模較小的私人資本，投資實力有限。接受本刊記者采訪的多家養(yǎng)老院院長表示，民營養(yǎng)老院少有自己的房產(chǎn)，尋找租期穩(wěn)定、建筑機構(gòu)、面積合適的場所是機構(gòu)面臨的頭號難題。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，房租已占到民辦機構(gòu)支出的50%以上。此外，由于支付的報酬普遍偏低，員工流動過于頻繁，專業(yè)護理人員非常缺乏。
由鶴童老年福利協(xié)會(下稱鶴童)主辦的長期照護全國聯(lián)盟，對旗下68家養(yǎng)老院的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有養(yǎng)老機構(gòu)租賃私人房屋，房東要將房屋收回，導(dǎo)致老人無法安置；由于護理人員整體福利較低，護理隊伍十分不穩(wěn)定，專業(yè)人員流失嚴重。
不少專家將民營養(yǎng)老機構(gòu)的運營困難歸因于缺乏補貼。盡管專家們曾樂觀預(yù)計，全國1.67億老年人口可撬動1萬億元規(guī)模老齡產(chǎn)業(yè)，但事實上，由于中國老年人普遍貧困的狀態(tài)，養(yǎng)老服務(wù)市場有效需求不足，市場化養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展遲滯。真正需要機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的高齡老人，其有限的支付能力不僅限制了企業(yè)的定價空間，護理服務(wù)的高人力、管理成本更抑制了企業(yè)的利潤。
根據(jù)原上海市人大代表李傳福為本刊記者提供的賬單，在上海建立一所嚴格符合國家標準和勞動法規(guī)的養(yǎng)老院，每月人均基本成本達到3500元以上。這已經(jīng)超出了絕大部分老人的支付能力。在未富先老的格局下，單憑私人之力必然難以維持，何況，民營資本也有追求回報的需求，矛盾更加尖銳。
在不少學(xué)者看來，面對未富先老的現(xiàn)實國情，政府應(yīng)為相當(dāng)一部分的養(yǎng)老服務(wù)埋單。但如果埋單的方式依然是政府親力親為運作公辦養(yǎng)老院，無疑會再次陷入供應(yīng)不足、效率低下的陷阱。對此，楊團開出的藥方是，“將政府的財政優(yōu)勢與市場化的管理運作相結(jié)合，大力推行‘公設(shè)民營’。”
所謂公設(shè)民營，即是政府補貼機構(gòu)硬件，交由民間機構(gòu)市場化運營。在香港和臺灣，此種方式已被廣泛運用。政府按規(guī)劃新建養(yǎng)老院后，通過公開的招投標尋找合格的民間機構(gòu)運營，并對其服務(wù)質(zhì)量及財務(wù)進行嚴格的考核監(jiān)督，以低于市場價格收住經(jīng)過評估后的老人。在楊團看來，“公設(shè)民營的方式可以實現(xiàn)效益最大化”。
這一思路事實上也得到了政府方面認可。此次《征求意見稿》明確提出，在確保國有資產(chǎn)保值增值、維護老年人合法權(quán)益的前提下，“積極支持以公建民營、民辦公助、委托管理、合資合作、購買服務(wù)等多種方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)”。
但在此框架下，目前與公設(shè)民營相關(guān)的配套措施還未考慮。未來投資有多大規(guī)模將進入公設(shè)民營機構(gòu)，如何明確“公”“民”雙方的責(zé)任與產(chǎn)權(quán)，如何建立非營利組織的會計準則等，仍需進一步討論。雖如此，在王振耀眼中，“這仍是民間機構(gòu)發(fā)展的契機?！?/FONT>
不過，李傳福認為，當(dāng)前大多數(shù)的民間機構(gòu)還很弱勢，既沒有資金，也沒有人才，“要讓政府拿出來，你得說服人家，我民間機構(gòu)來做會比你政府做得更好”。
閆青春說，真正的公設(shè)民營包含著兩層含義：對于新建的養(yǎng)老院，要通過招投標的方式，引入民間機構(gòu)；已有的公辦養(yǎng)老院，則要繼續(xù)進行事業(yè)單位改革，推進法人治理。最終公辦養(yǎng)老院的運營者都是非行政化的獨立主體。
楊團則表示，通過市場競爭，各運營機構(gòu)可以形成管理品牌，并實現(xiàn)一定資本積累，也可以進而購買自己的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)型為民辦公助的機構(gòu)。至于高端市場，則由民辦民營的機構(gòu)充分競爭，提供更高檔次的服務(wù)。
公設(shè)民營求平衡
顯然，中國老人的支付能力決定現(xiàn)階段純粹的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)很難獲得高額利潤。楊團認為，養(yǎng)老機構(gòu)目前離不開政府早期的扶持。但她也指出，為獲得良性發(fā)展，同時還需要建立科學(xué)的游戲規(guī)則。 《征求意見稿》發(fā)布，政府態(tài)度的轉(zhuǎn)變，也被看做推動制度建設(shè)的轉(zhuǎn)折點。
在上一輪社會化過程中，亦有一些公設(shè)民營的機構(gòu)涌現(xiàn)，其經(jīng)營模式分為“承包”和“委托”兩類，至今從總體觀察均難言成功。
承包模式覆蓋面最廣。即政府建房后，由民間機構(gòu)承包，交承包費后自負盈虧。承包費依合同而定，有的是按比例分配收益，有的是約定固定管理費用，或者直接體現(xiàn)為房租。在這一模式下， “政府成了收房租賺錢的人”。每年按市場價向政府繳納70萬元房租的江西省南昌市社會福利院老年頤養(yǎng)中心負責(zé)人說。
本刊記者從多家“承包”原公辦養(yǎng)老院的機構(gòu)了解到，他們最初與政府合作的機緣，大多是由于官辦養(yǎng)老院長期虧損，因而招募相對成熟的民營機構(gòu)接盤。政府的角色主要是“房東”。承包者每月向政府繳納的租金與市場持平，房租之外自負盈虧。政府不參與任何后續(xù)的投資和經(jīng)營。
對此有著長期觀察的李傳福表示，“政府方面只管收錢，自以為把風(fēng)險轉(zhuǎn)移了；機構(gòu)自負盈虧，又要想辦法賺錢。最后既沒有體現(xiàn)政府的責(zé)任，老人也沒享受到更好的服務(wù)?！?/FONT>
另一種“委托模式”的典型，是北京月壇街道辦事處與鶴童自2006年底起合作運營的月壇街道敬老院。具體由政府通過招投標，委托民間機構(gòu)管理，并按合同支付管理費，實行“收支兩條線”。政府向鶴童支付包括員工工資、運營等在內(nèi)的各項經(jīng)費；鶴童獲得全年收入6%的管理費。除財務(wù)管理，月壇街道辦事處還負責(zé)對鶴童的服務(wù)進行監(jiān)督和評估。
合作一年后效益明顯。到2007年5月25日，月壇街道敬老院入住率低、社會效益低下的面貌改觀，入住率已達到了100%，并且全部為非自理老人，其中還包括部分“低?！崩先?。同時，不僅收支預(yù)算達到平衡，還有盈利。
不過，此種得到學(xué)界、業(yè)界普遍認可的“月壇模式”，四年來并未進一步推廣。主要原因在于機構(gòu)缺乏熱情。楊團認為，依“公建民營”的本意，即使機構(gòu)盈利，政府也應(yīng)將包括房租補貼在內(nèi)的盈利部分反哺機構(gòu)，進而提高服務(wù)水平或降低收費，以真正惠及入住的老人。但在月壇街道敬老院，占運營成本三分之一的房租仍由鶴童上繳的盈利支付。在楊團看來，這事實上將民間機構(gòu)變成了政府的“搖錢樹”。2008年，月壇街道敬老院的護理員，工資仍然停留在簽約時的800元。多次交涉無果，最終護理員便集體停工抗議。
問題的焦點在于補貼模式的設(shè)定。對于承包模式下政府責(zé)任的缺位，南京市鼓樓區(qū)自2006年起試點政府補貼。鼓樓區(qū)政府長期(10—12年)租賃了四處合計11500多平方米的房屋，無償提供民營養(yǎng)老機構(gòu)使用。到2009年底，全南京市一共有29家公建民營的養(yǎng)老院。
南京市社會福利服務(wù)協(xié)會會長錢國亮介紹，其委托對象，都通過公開的招投標確定。而機構(gòu)的租金，一般低于市場價，有的區(qū)則給予免費政策。房租的差價，即是機構(gòu)的補貼
這一做法在贏得學(xué)界、業(yè)界肯定的同時，也引來國有資產(chǎn)流失的非議。楊團指出，還應(yīng)有相應(yīng)的制度設(shè)計，抑制機構(gòu)的盈利沖動。一位反對直接補貼機構(gòu)的學(xué)者也向本刊記者表示，在缺乏非盈利組織會計準則的時候，政府的支持，難以保證真正用于機構(gòu)的長遠發(fā)展及服務(wù)質(zhì)量的提升。
李傳福則認為，除了加強政府監(jiān)管，成功的關(guān)鍵在于合作雙方權(quán)利義務(wù)的界定。他發(fā)起成立的上海和睦家養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中心(下稱和睦家)，與上海某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作，采取委托經(jīng)營的模式運營開辦了一家新的養(yǎng)老院。
李傳福介紹，在與政府商議時，他們提出了若干運營目標，如在三年里建成上海市的示范機構(gòu)、入住率及滿意率的具體指標等，一旦達到，機構(gòu)就可獲一定比例的管理費。機構(gòu)的全部開銷，均實行收支兩條線。經(jīng)營則嚴格按國家標準測算成本，如護理員的配比、護理員工作時長、室內(nèi)溫度、膳食指標等。但3500元-5500元不等的成本費用，遠非普通老人所能承擔(dān)，為此還得再與政府協(xié)商確定收費價格?！跋胍先艘卜窒斫?jīng)濟發(fā)展的利益，那么就定一個低一點的價格。其間的虧損，即是政府的補貼。”
為保證政府補貼補給最需要的老人，和睦家制定了“長期照料規(guī)劃”。李傳福解釋，因為該養(yǎng)老院由鎮(zhèn)級財政出資，因此要首先滿足該鎮(zhèn)老人的養(yǎng)老需求。養(yǎng)老院方面要求政府對該鎮(zhèn)的老人都進行評估。凡60歲以上的老人，即被納入到政府的養(yǎng)老管理體系之中，可以享受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。只有75歲以上、需要二級以上護理的老人，才能申請入住養(yǎng)老院。在滿足這部分老人需求之外，其他的普通老人只能排隊入住。
李傳福對這一套評估機制充滿自信。而事實上在臺灣和香港地區(qū)，為保證補貼的有效性，都建立了類似機制。
據(jù)了解，中國的政府部門正在建立類似的評估制度，有望在2011年實行。閆青春介紹，在公共資源有限的情況下，所有享有政府補貼的公辦養(yǎng)老院或公建民營的養(yǎng)老院，都須有優(yōu)先接收通過評估確定的、最需要幫助的老人。
“這樣的做法，當(dāng)前肯定會有很多阻力。”但閆青春表示，改革總需要跨出第一步。
